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互联网时代公共管理伦理面临的挑战及发展趋势

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  摘要:互联网时代,公共组织的结构以及公共管理伦理主体面对的环境都发生了巨大的变化,呈现出许多新的特点,公共管理伦理面临诸多挑战。组织结构和权力结构的改革必然对既有的政府与公民关系造成影响;舆论传播方式的变化必然使传统的公共管理伦理约束机制发生变化,对公共管理者构成挑战;行政人员工作方式与技术手段的变化必然对其行政人格产生双重影响。公共管理伦理应及时回应互联网时代的挑战,把握发展趋势,建构符合时代要求与发展趋势的公共管理伦理。


  关键词:互联网时代;公共管理伦理;挑战与趋势


  文/鄯爱红


  互联网时代是一个生活方式、交往方式和生产方式都发生变革的全新时代,公共管理生态也必然随之发生重大变化,表现为社会的组织结构、权力结构,公共管理对象以及公务事务的性质都发生了和正在发生变化。这些变化必然会对政府不同层级、不同部门、不同地域以及政府与公众之间的关系产生影响,最终给公共管理伦理带来挑战。适应互联网时代公共管理领域的诸多变革,需要构建与信息化的工作环境与伦理关系相适应的道德价值和伦理原则。


  一网络化背景下公共管理生态的变化


  网络时代复杂多样的经济活动,网络空间中民主政治的发展,以及随着网络的普及应用出现新的社会需求,都带来了政府行政管理环境的改变,最明显和直接的结果是公共组织结构和权力结构的变化。网络技术在政府管理领域的普及与应用,使原有的“以权力为中心,以控制为单位”的政府组织结构产生分化,与集权管理体制相适应的垂直化的金字塔式的组织模式将向与分权管理体制相适应的扁平化的网络状的组织模式转变。金字塔式组织结构源于经典理论中的“管理幅度”理论。网络技术的广泛应用,改变了以层级方式传播信息的方式,以网状形式进行信息传递方式使管理者信息传播幅度大大扩展,使管理幅度理论不再有效,以管理幅度理论为基础的金字塔型的组织结构也就不再是最高效的组织结构。


  随着人类社会进入后工业社会,要求政府的管理也由以政府为中心转变为以公众为中心。政府不能满足于从管理方便的角度提供公共服务,而是需要从以人为本的原则出发,根据公众多元化的需求提供多样化、个性化的服务。金字塔式的组织管理模式,无法快速、有效地与公众互动,不能了解公众个性化、多样化的需求,其不适应性越来越突显。与此同时,互联网对突破原有的管理幅度,采取点对点的方式,为提供多元化、个性化的服务创造了技术条件。如此,网络时代必将对现有的金字塔式的层级制组织结构进行重造,一个明显的趋势是减少管理层级,组织机构扁平化。扁平化组织减少了管理层级,各个部门的管理幅度也随之扩大,保障了组织内部信息的通畅,提高了组织成员的积极性与主动性和工作效率。扁平化的组织结构,增加了管理跨度,上级领导能够直接与下属进行联系并实现有效沟通,从而达到信息资源全体成员共享的最佳状态。由于减少了中间管理层,必然带来管理成本的降低,有利于减少政府开支,减少财政赤字。对于公众而言,由于行政管理组织结构的扁平化,公众在办理相关手续时流程也大大减少,提高了效率。


  互联网的广泛使用还导致行政权力结构的分散化。如果说,工业社会与劳动的集约化相统一,权力呈现高度集中的特点,“社会化的工厂生产线不仅把工人的工作和生活集中起来,而且也使政治、经济甚至社会的统治权力走向了高度集中”,[1]那么互联网的普及则削弱了信息集权控制的能力。网络中信息的分布和流动不再是线性的而是网状的,个性化、多元化的信息传播和获取方式弱化了个人对于团体的依附,把权力分散到了更多的人和群体中,传统的控制型权力结构将逐渐由分散化的权力结构所替代。基于互联网的信息革命在推进国家权力体系内部的层级变革与分权进程的同时,加速了权力向传统的非权力主体——个人、群体等松散组织、非政府组织的弥散。[2]而且,权力正在由物质权力、组织权力向信息权力转化,区别于通过利益分配、组织控制而掌握权力,互联网时代信息权力在权力结构中所占的比重越来越大。当代信息主义的代表人物曼纽尔·卡斯特将网络社会的信息权力称为精神或心灵的权力。卡斯特说:“新的权力存在于信息的符码中……围绕着这种新的权力,社会组织起了它的制度,人们建立了自己的生活,并决定着自己的所作所为。这种权力的部位是人们的心灵。”[3]尤为重要的是,由于信息技术的普及应用,以大众传播为基础的信息权力不再掌握在少数人手中,只要拥有一部智能手机,人人都是记者,人人都是评论家。当信息发布和表达意见成为人人都拥有的权力的时候,不知不觉中,权力走向了分散,权力运行的机制也逐渐发生变化。权力不再掌握在少数人手中,自上而下的权力运行机制也慢慢被自下而上的权力运行机制所取代。“犹如黑格尔把历史发展概括为否定之否定的过程那样,社会权力在从工业社会进入网络社会的过程中发生了由工业社会向农业社会回复似的变化——从集中转向分散、从组织化转向个体化。”[4]


  就政府管理而言,传统的建立在金字塔结构基础上的政府结构的弊端逐渐显现。最为确定无疑的是:层级越多,信息的精准度越低;层级越多,行政效率越低,行政成本越高。为了提高公共服务的精准度,实现精细化的管理,提升行政管理的效率,必然采用以信息技术为基础的管理方式,而信息技术的广泛使用又提出了权力下放的要求。一个普遍认同的理论是:公共服务应当由最接近民众的基层政府提供,因为他们最接近公众,最了解公众的需求。互联网时代的到来,意味着政府必然要由管理型政府向服务型政府转变,也意味着政府的权力下放,地方政府承担更多的责任,同时也拥有更多的权力。


  二互联网时代公共管理伦理面临的挑战


  公共管理伦理是指公共管理伦理维度、公共管理行为的基本道德规范,以及通过公共管理行为与公共事务所集中体现出来的社会公共精神。公共管理伦理包括政府组织伦理(行政伦理)和非政府组织伦理。无论是政府组织还是非政府组织,互联网为技术特征的后现代社会在组织结构、权力结构方面的变化,必然对公共管理主体及公共管理对象、公共管理手段以及他们之间的相互关系产生影响,从而对固有的公共管理伦理关系与伦理原则带来挑战。

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