提高教育政策执行力必须超越“执行”的视域局限

　　【内容提要】执行力实质上是指管理3大子系统互动、有效实现政策目标的效能，是管理系统中各类主体、活动形式与结构以及环境三者之间互动的结果。影响教育政策“执行力”的因素多种多样，但大体可归结为政策活动主体、政策环境条件、决策质量和技术操作4个类别。它们错综复杂，交织在一起，制约着政策“执行力”的发挥。

　　【关 键 词】执行力/教育政策/影响因素

　　【作者简介】谢少华，华南师范大学教育科学学院/现代教育研究与开发中心教授、博士生导师，博士。（广州 510631）

　　中图分类号：G40-011.8　文献标识码：A　文章编号：1000-5455(2008)06-0089-07

　　近年来流行于企业管理领域的“执行力”，已经成为教育管理研究的热门话语之一。但是，仔细分析这些相关研究成果后发现，现有研究呈现出以下几个特点：其一，教育管理界基本上是“原汁原味”地借用企业管理领域的“执行力”概念，而尚未依据教育管理本身的规律和特殊性去改造、丰富和发展“执行力”概念的内涵和外延。借用较多且认可的“执行力”概念包括“执行力是指一个人的执行能力或某一件事的执行能力等”[1]，或曰“企业内部员工贯彻经营者战略思路、方针政策和方案计划的操作能力和实践能力”[2]，亦或曰“对负有作为义务者，有强制其履行义务之效力；对负有不作为义务者，有强制其遵守之效力”，也正是基于这种认识，有的学者便将其直接称为“强制力”[3]。其二，教育管理研究领域的学者们受上述界定的影响，在探讨“执行力”问题的过程中，惯性地遵循决策系统与执行系统相对分离的原理而把研究的焦点集中在执行系统，大量研究成果呈现出的一个基本态势是：在行政层级上关注的重点是学校或校长的“执行力”；在学校管理层面关注的是中层的“执行力”，并由此衍生出对某一具体教育教学活动政策的“执行力”的研究，如新课程改革背景下的课程政策的“执行力”的讨论等。其三，虽然“执行力”研究盛行于教育管理研究领域并公开发表了许多研究成果，但从教育政策研究视角讨论“执行力”的成果却屈指可数[4]。显然，已有研究虽然不乏有益的借鉴价值，但视域确有狭窄和孤立地看问题之嫌，不能完全解释教育政策实践中的诸多现象，所提对策性建议的针对性和有效性也因此而受到削弱。有鉴如此，本文试图追本溯源从“执行力”的概念和构成要素入手，从更为广泛的视角，依据政策过程各要素各环节互动的基本原理，讨论提高教育政策的“执行力”问题，以期能为相关研究提供另一种思维方式或方向。

　　一、“执行力”及其构成要素

　　企业界有人[5]认为，执行力有狭义和广义之分。“狭义的执行力可以是指一个人的执行力或某一件事的执行力等”；“广义的执行力是指一个组织、一个企业的执行力，也即企业、组织在达成目标过程中所有影响最终目标达成效果的因素，对这些影响效果的因素都进行规范、控制及整合运用的话，那么企业就可提高执行力”。该作者进而提出“个人执行力整体上表现为‘执行并完成任务’的能力”，“它包含了战略分解力、时间规划力、标准设定力、岗位行动力、过程控制力与结果评估力，是一种合成力”，并依据个人在组织中所处的层级和岗位把这些能力的分布如表1。

　　表1

　　也有企业界人士[6]虽然未对“执行力”做出明确界定，但提出了“执行力体系的四大核心要素”，即：“管理组织体系”，“管理制度体系”，“文化理念体系”和“领导权威”。教育行政学界有人[7]主张，所谓“教育执行力”，“简言之，就是关于教育政策和策略的调研决策、过程实施和效果表现等方面的表征能力。在教育过程中，教育行政官员对于教育方针、教育目的和原则、课程目标、质量标准与教育教学评价等方面的贯彻程度，对于当前的教育政策和策略的理解水平和实施力度，所综合衍生而成的一种效应力”。教育管理理论界有学者[8]在探讨教育公平的实施时提出，需借鉴执行力理论并应当做好以下工作：“第一，要建立健全教育行政体制，提高教育行政管理者的执行力”。“第二，建立和完善执行监督体系”。“第三，加强培训，提高管理者和执行者的执行能力”。“第四，形成良好的执行文化”。

　　应该说，上述对“执行力”的界定及其构成要素的分析不无启示意义：一是“执行力”的主体范围有所拓宽，笼统意义上的“执行者”已具体细化为“领导”、“教育行政官员”、“教育行政管理者”或一般意义上的“管理者”，且已被纳入执行主体的范畴；二是在个体执行者或组织执行力的基础上，人们也看到了“管理组织体系”，“管理制度体系”，“文化理念体系”和“领导权威”这些集合性因素对“执行力”的影响。加之前已述及的“强制力”，一个可以基本清晰描绘出的图景是，在公共管理系统的决策、执行和监控三个子系统中，进入研究者视域的主要是执行和监控子系统，而决策子系统中的决策者、决策过程、决策结果、决策质量水平以及政策实施的环境等对政策执行的影响尚未引起人们的足够重视。

　　笔者认为，执行力实质上是指管理三大子系统互动、有效实现政策目标的效能，是管理系统中各类主体、活动形式与结构以及环境三者之间互动的结果。衡量执行力高低的根本标准是政策目标的达成度。在这一互动过程中，处在政策过程各个环节中的主体——决策者和执行者，对政策能否顺利执行、政策目标能否如期有效达成起着前提性的主导和关键作用，同时，各类主客观环境条件限制着政策的能量释放，制约着政策的有效执行及其预设目标的达成。因此，任何尝试提高政策执行力的努力，都必须超越拘泥于“执行”视域的局限性，在一个更为宽广的完整的政策过程中寻找影响政策各类主体、活动形式与结构以及环境三者之间互动结果的主客观因素。而且，在此之前，有必要厘清“执行得力”或“执行不力”。

　　二、政策执行“不力”及其表现形式

　　任何一项教育政策都有一定的价值取向以及为实现某种价值追求而设定的目标或目标体系。但是，决策学一个基本的常识是，目标设定与目标达成之间总是存在或多或少的差距。换言之，目标的达成度往往低于目标设定的期望值，决策者常称之为“政策执行不力”。这种状况主要包括以下几种表现形式：其一，在一定的时限和环境中，目标实际达成度远远低于目标的应然达成度，即政策目标未实现，政策功能未发挥；其二，在一定的时限和环境中，政策目标虽然基本达成，但实现的价值与政策目标原定的价值取向发生偏离。当偏离超出目标所能允许的误差临界值时，同样可认定政策目标未实现，政策功能未发挥或违背政策意图发挥了不应发挥的作用；其三，政策目标达成，但达成的时限超出决策者给定的时限范围、时间成本过高。这意味着政策没有在它应发挥作用的时候发挥其作用。其四，政策目标达成，但达成目标所付出的代价高于决策者的期望，即损益值不理想或投入-产出比过低。这主要表现为投入的人力、物力和财力与目标达成之间不成比例，造成资源浪费严重；其五，政策目标达成，但实现目标的环境与起始时决策目标锁定的环境之间发生了较大的变异，以至政策目标的达成变得“无心插柳柳成荫”，政策解决的问题和矛盾不是原来指向的问题和矛盾，或问题和矛盾发生了量或质的变化。导致上述种种结果的原因既有主观的也有客观的，也绝不仅仅是执行者执行力不强或监控系统监控强制力不够、监控到不到位的问题，它与决策系统也存在密切的关联，政策环境更是不可忽视的因素。

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