地震灾区重建工作中的问题研究

　　一、 灾后重建中的城乡统筹与土地问题

　　（一）灾后重建中的主要土地供求矛盾

　　在我国经济发展的转型期，土地供给在相当长一段时期都是制约经济发展的重要瓶颈，在产业发展与粮食安全两者的权衡上，保障粮食安全是第一位的，这就使得非农用地必须走以集约化发展提高土地利用效率的道路，而城乡统筹是解决城乡发展中土地利用矛盾的根本路径。成都地处成都平原，保护耕地与发展建设用地的矛盾一直就很突出。全市1.239万平方公里面积，平原占40%多，山地约占37%，丘陵和水域占20%多。近年来，成都的城市建设和发展用地指标紧张，城镇建设和发展空间受到限制。这次汶川大地震，使成都山区20多个乡镇整体损毁，需要整体搬迁或异地重建，90多万人住房损毁，需要异地重建，近600多户企业厂房垮塌，需要占地重建，再加上为解决就业需要建设新的产业用地，初步测算需要增加用地数百平方公里，使成都的发展空间和用地矛盾进一步突出。“5.12”汶川大地震后，重灾区面临灾民安置、居住房重建、产业恢复等一些系列紧迫任务，而这些任务顺利完成的基本条件之一仍然是土地供给能否得到基本保障，在土地供求矛盾本来就很紧张的情况下，灾后重建的土地供求矛盾会变得更加突出。此次大地震后需着力解决的土地供求矛盾主要有：

　　1、农村灾民居住房屋重建用地矛盾

　　汶川特大地震对成都市造成了较大的影响，其中，都江堰市、彭州市、崇州市和大邑县等地受灾严重。截止6月3日不完全统计，全市因灾倒塌房屋102.97万余间，受损房屋339.6万余间。主要受灾区域在农村地区，尤其是山区，灾后农村居民安置与居住房屋的恢复重建任务十分艰巨。在农村灾民居住房屋的修建过程中，如果均能在原址重建，则不存在居住房屋建设的用地问题，但实际情况是，除了一部分能够在原址重建的房屋外，大量房屋原址由于山川地形的改变而已经灭失，或者原址本来就处于地震灾害或次生灾害的潜在危险区域，而必须另行选址或异地重建，这就使得居住房屋重建中的土地供给矛盾突出起来。因为，在现行土地政策中的“占补平衡”原则下，一些已经消失，或完全不能复耕为农业用地的居住房宅基地，将无法获得在新址重建的房屋建设用地指标。另外，一些涉及跨区域的异地移民安置重建还涉及对接收地的用地指标补偿的问题。这些情况都将使居住房屋重建的用地矛盾突出起来。而这个问题如果不能得到解决，将直接影响灾后重建的进程。

　　2、农村产业恢复中的用地矛盾

　　此次大地震使成都受损农田及农作物播种面积达63.52万亩，损毁林地40.8万亩；67座水库出现不同程度险情，渠道损毁100公里，受损832公里，550座提灌站受损，约30公里防洪堤毁坏；172处乡村供水站受损，受损管网达2400公里，69万人饮水受到影响。一些农田由于地形地貌的改变而无法复耕，一些山区由于自然条件的恶化和道路、供水等基础设施的严重破坏而必须在相当时期内进行封山修养，以逐步恢复原有的自然生态环境。这些情况都构成农业产业用地的实际损失，因而必须对原有农业产业用地指标分配进行调整。同时，在地震中失去承包地的农户也必须重新得到新的承包地，以解决他们的长期生计问题和获得生产自救能力，这势必会引起农村原有土地承包格局的调整，有可能引起新的土地分配矛盾。

　　解决因土地损毁而产生的农业产业恢复与发展中的瓶颈制约问题，仅仅依靠对损毁土地的修复复耕是不够的，因为有相当一部分损毁土地已经不具备修复复耕条件，这部分土地是农业用地的不可逆转的损失。因此，还必须着眼于对现有农业用地的集约化的利用，通过提高土地利用率和产出效率来弥补这种损失。而建立“农业产业科技示范园区”将是一条切实可行的路径。通过建设“农业产业科技示范园区”，不仅能通过资本、技术等与土地资源的高度融合而提高土地产出效率，为灾区农业产业的恢复发展提供基础更高的平台，同时，建设农业产业科技园区过程中的土地经营的市场化运作模式，以及其中涉及的农村土地产权关系的调整方式等都将为更大范围的城乡统筹中的农业产业发展提供经验。

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