政府采购制度的若干问题研究(2)

　　二、政府采购模式的选择问题
　　政府采购有集中采购、分散采购以及集中与分散相结合的采购模式。我国除广东省采取分散采购的模式外，各地政府采购制度都采取了集中与分散相结合的采购模式。
　　集中采购和分散采购各有利弊。第一，集中采购的优势在于可以形成合力，如果运用得当，不仅可以调节社会供求总量，促进产业，产品结构的优化，还可以增强政府对的调控能力。第二，集中采购具有规模效应，可以节约采购成本，有利于形成社会对采购活动的监督。集中采购实行分批采购，虽具有较强的时间性和计划性，但有时不利于行政机关开展政务的需要。分散采购用于小额采购和经常性采购，能够满足政府机构经济性活动的需要。第三，在建立政府采购制度的初期，以集中采购为主、分散采购为辅的采购模式，可能更有利于这项制度的确立和完善。集中采购能够获得最优惠的价格，从而节省开支，使财政性资金发挥最大的效用，而且由于事权的集中，有助于提高工作效率，节约采购成本。此外，在地域辽阔、法制基础薄弱的国家中，集中采购模式有利于形成有效的部门监督和社会监督机制，从而使政府采购制度步入良性的发展轨道。而实行分散采购模式不利于对政府采购活动的监督，使政府采购制度流于形式，难以建立起真正的政府采购制度。
　　从我国目前的实际情况看，宜实行集中采购与分散采购相结合的采购模式，但集中采购应当控制在适当范围，否则，从事集中采购的机构就可能成为第二个机关事务管理局，不仅加大了政府的运作成本，亦与政府采购的宗旨不合。一般说来，以下几类采购可以适用集中采购：一是大宗物品的采购，即消耗量大的低值易耗品，如纸张等；二是单位价值较高的物品，如汽车村算机、空调、复印机等；三是一定采购限额以上的服务；四是一定限额以上的工程采购。
　　我国地区间经济发展极不平衡，国家在建立政府采购制度时应充分考虑我国各地的差异，对政府采购模式仅作原则性的规定，或者采用多种采购方式共存的局面，以便各地根据各自的情况，选择合适的采购模式。
　　三、政府采购机构的设立、定位及其与相关部门的关系问题
　　如前所述，各地基本采取了集中采购与分散采购相结合的模式，为实施集中采购，分别设立了专门的采购机构。例如，上海设立政府采购中心进行集中采购，深圳设立专门从事招标组织工作的政府采购机构，安徽则设立省级政府采购中心负责省级集中采购。但是，这些采购机构的地位和性质，存在较大的差异。
　　在建立政府采购制度过程中，对采购机构的定位是一个争议焦点。一种意见认为，采购机构与财政部门应当是代理关系，采购机构代理财政部门进行采购活动。而且，在实际操作中，采购机构与财政部门之间的代理关系，很可能转变成为行政隶属关系，从而违反了政府采购制度的初衷。
　　另一种意见认为，采购机构是政府授权的机构，是名副其实的独立法人，依法享有权利，承担义务，独立进行采购活动。采购机构以自己的名义与供应商签订合同；在供应商发生违约时，采购机构依法追究供应商的违约责任；采购机构发生违约时，依法向供应商承担违约责任。这样采购机构定位准确，与财政部门的关系清楚，各自的权利义务明确，有利于提高采购效益与效率。
　　但是，采购机构与使用单位之间的关系是各地建立政府采购制度中没有解决的问题。这主要表现在发生产品质量和售后服务问题时，使用单位能否直接向供应商提出退换产品或者直接要求供应商提供售后服务。我们认为，政府采购制度应当明确使用单位有权直接要求供应商退换产品、提供售后服务，以减少中间环节，降低成本，从而符合政府采购的效益与效率原则。此外，供应商与使用单位之间关系的明确，也使得采购机构与使用单位之间的权利义务趋于明朗化。实行政府采购制度后，由于政府采购的相关业务管理部门与专业划分明确的行业主管部门有部分交叉、重叠，这就使他们觉得管理权受到了削弱，影响了其管理职能。政府采购所涉及的行业管理部门的权限问题，其实，两者是从不同的角度、不同的职责范围、不同的管理要求和不同的管理方式履行各自法律法规所赋予的行政权力。

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