中国“三农”的无解、难解、必解与破解

关键词：
三农无解项
三农难解项
三农必解项
三农问题破解办法


“三农问题”是一个复杂的系统性问题，在现有认识水平上，有的问题无法解决，有的问题受条件限制难以解决，但这些问题又必须解决。因此，我们不可低估其艰巨性和长期性，只有不唯上、不唯书，甚至不唯法，通过制度创新，先缓解后破解，才能逐步解决。

一、“农民大国”矛盾——无解

中国是一个“农业大国”，但是一个无组织（产业组织、非指行政组织）、无协作的2、3亿农户的“集合体”，其实是一个“农民大国”。13亿人口，9亿农民（指身份），5亿劳动力，有4亿处于失业、半失业状态。这一基本农情，决定中国“三农”有四个问题暂时无法解决。

据测算，中国人口最高峰是16亿，一半住城市，一半住农村，相当于国家要增加一千万人口的特大城市30多个，且不论城市是否能容下这3亿多人口，农村仍然有8亿，与现在的农村人口相当，仍然是个“农民大国”，考虑城市扩张占用农地，农村“一亩地经济”的现状，不可能发生根本性变化。

二是“人才矛盾”解决不了。中国农村没有现代技术人才，农民平均文化程度，是各行业中最低的。只要农村劳动所得低于城市，城市高技术人才不可能自然流向农村，农民培养的大学生，也不愿意回到农村。农民需要文化、知识、科学技术，他们做梦都想发财，但不打破现有生产经营上的“一盘散沙”，没有内生和吸引科技人才的土壤，形成不了科技人才流入的机制。

三是“资金矛盾”解决不了。农民需要大量的资金发展生产和消费，但农民贷款无门。即无资产抵押，又没有商业信誉史可供参考，没一条适合农民的筹资渠道。以利润为目标的商业银行，农村金融风险大、业务零星、无利可求。即使是名为“农业银行”、“农村信用社”，本质上不是专为农民服务的银行。目前农村金融是“亲融”，靠亲戚、朋友之间融通资金，许多地区若不是邮政储蓄，农民连存取款的地方都没有。

目前，农村的现实是：土地多不了，农民少不了，人才去不了，资金来不了，体制动不了。政治、经济、社会等多重矛盾相互缠绕，动不得，解不了，剪不断，理还乱。

“费改税”；一号文件免税、减税；粮价补贴到农民手中等“良政”，只能从经济一个方面缓解一下农民的暂时困难，不能从根本上解决问题。

二、“国民待遇”矛盾——难解

有学者针对中国“二元”社会结构，呼吁给农民与城市居民同等“国民待遇”。这是公平的和起码的人权诉求。但细分析起来，中国的乡情、农情、民情与城市的政治、经济、社会区别太大，对接不上。

第一、政治待遇，农民没诉求，“没需求的供给”很难实现。有人举例，选举全国人大代表，“四个农民抵一个城市居民”。你不说，农民根本不知道。一个真正的农民请他到北京开10天半月的会，听不懂，坐不住，比他干10天重活还苦，农民没有亲自到北京参政议政的要求。但农民要求有文化、知农民、懂农业，了解农村的人，代表他们向党和国家反映农村的真实情况，希望党政干部带领他们致富，帮助他们识市场、闯市场。甚至，农民没有选举村长的迫切要求，但要求村长不要只听上级的，也要听听群众的，为群众利益着想，只要为村民干点好事、实事就行。目前，农民的诉求很具体，过日子的事情。

第二、社会保障待遇，国家财力有限，很难实现。农民目前不缺饭吃，就缺钱用。最大的困难有三个，一是小病就医不方便，大病没钱治；二是失去劳动能力后，没有正常生活保障；三是孩子读书要钱太多，读不起，尤其是读大学。

农民上述三大困难，若国家买单，算一下看需多少钱：
加上伤、残、障人口，按10%计算，9亿农民月人均200元也需2160亿；农民按7.7亿，月人均100元还需924亿。3、农民孩子教育费，按2002年教育部统计报告，每10万人在校生比例测算，9亿人口，小学生8500万人年300元学费，初中生4716万人年600元，高中生2054.7万人年800元，大学生1031.4万人年8000元（含学费和生活费），合计为1530亿元。按7.7亿农民同比测算为1310亿元。上述三项合计，农民按9亿人口计算需资金5850亿，按7.7亿农民计算需资金4082亿。分别占2003年国家财政收入2万亿的29.25%和20.41%。按最低的也占国家财政收入的五分之一，比国家军费开支多一倍，城市居民的医疗保险和养老保险，都不是国家包下来，实现的可能性极小。

第三，农村经济政策待遇，很难与城市接轨。例如，农村长期实行的农业税制度，它既不是“流转税”，也不是“所得税”，是征收了几千年的“实物税”，其他的税种也是“人头税”、“定额税”。这是因为小农户商品率低，其劳动的动机是为自己“吃”而生产，而不是为“他人”生产，追求卖个好价钱。又从来不进行成本核算，农业仍然保留着封建社会“小农实物经济”的特征，现代商品经济基础，在农村尚未形成。在一定意义上，农村没有“市场”，是“空间”；农产品不是“商品”是“物品”；农民不是“居民”是“土著人”。国家所有的经济政策，都是按城市商品经济设计的，在不发达的农村不适用。

中央2004年一号文件规定：取消农业特产税，农业税每年降低一个百分点。北京市取消农业税，浙江实行农民最低生活保障，深圳取消农业户口等等。这都是解决三农问题的“良策”，但也带来一个问题，富裕地区，财政可以拿钱，贫困地区怎么办？必然是减少农村公共产品量、公共服务质量下降。

第四、农村资源配制待遇，离良性循环还很远。1、自然资源无效率配制。城市的土地资源、实物资源、货币资源等等，都有相对的所有者或管理者，而农村的土地、山林、河泽、塘堰都是集体所有（地下矿藏国家所有）。这个“集体”不知是谁，不明确的资源所有权现状，导致农民对稀缺的自然资源破坏性索取与使用。

2、人口资源生育控制，在农村仍然是多生多育。根本原因是没有鼓励、引导，只有罚款一项措施。富了的不怕罚；没富的也不怕罚，“要钱没有，要命一条”；打工的不回家，找不着，罚不了。“养儿防老”仍然是农民最明智的选择。同时，高等教育收费制度，抑制了农村人口资源负担转变成人才资源优势。“越穷越生，越生越穷”依然是农村的真实写照。

4、农村公共产品提供机制，城乡差别巨大。城市公共产品完全由政府提供，而农村的公共产品，政府只提供几个产品少得可怜的补贴，绝大多数由基层政府组织农民自供。“费改税”取消乱收费，减少农民义务工制度后，农村的水利设施、公路、义务教育、公共医疗卫生、公共安全等等，基本处于停滞和退化状态。

没有现代化的公共基础设施，就没有农村的现代化。实现农民零税负，对全国来说，政府尽了全力，有进步的一面；但对农村社会公共产品来说，也有消极的一面。我们要重新设计农村公共品费用的征集与提供的新机制。

三、由“小农”向商品经济转轨——必解与破解

农村贫困的总根源是“‘封建的’半自给自足的小农经济基础”。中国的“小农经济”维系中国封建社会几千年不变，其顽强的抗击商品经济的经济、文化功能得到特有的强化，阻碍了中国的变革与进步。

（一）小农经济基础——必解与破解
新中国前30年经济建设，得益于农村土地集中和人口的高度组织化，改革开放25年之初，激活经济的是“小农”。但“小岗村”的承包经验，在农村的辉煌是“小农经济”在工业经济时代的“回光反照”，从形式与内容（生产力的活动空间）看都是退步。因此，其潜力的有限性，从开始就注定了失败的结果。“三农问题”的出现，与责任制的推行有着本质的联系，《农村土地承包法》和“30年不变”的政策是农业产业向现代农业转化的逆调控。不打破“小农经济”基础，“三农问题”无从谈起。

人地矛盾无解，县、乡干部和机构裁撤无解，“30年不变”的承包土地成为农民的福利和累赘，只有从土地所有制方向突破。土地所有制是小农经济基础的核心，土地所有制的核心是耕地所有制（非耕地农村土地所有制暂且不论）。耕地，从其自然功能上可分成“口粮田”和“商品田”两类。“口粮田”是保证农村人口内部消费需要和无其他劳动技能人口的生存需要，实行公有制，随家庭人口变化而调整；“商品田”则可作为资源按市场规则配制，实行“股份公有制”或家庭、家族私营农业企业“法人所有制”。

“商品田”的买卖，以县为单位设立“土地交易所”，实行规范化竞价流通。当土地成为商品后，其经营运作就有成本与效益概念，其产品生产就有规模效益与市场概念，其劳动就有所得概念。随着农村居住人口减少，口粮田可逐步并入商品田，现代农业才可能培育形成。

（二）村民自治政治基础——必解与破解
村民自治，是《宪法》的规定，应有一个《农村村民自治办法》与之配套。所谓“村民自治”是指村级公共事务依法自治。村民自治是政府减少和节约与千家万户农村居民交易费用的法宝，是解决农村居民千差万别的需求有效措施。

村民自治之前要落实四件事，一是土地资源所有制落实；二是村民人口数落实；三是村民自治组织的权利义务落实；四是自治组织与党和政府以及农业企业等经济组织的关系落实。

村民自治组织，由村民依法民主选举产生。村级党组织由上级党组织任命。村党组织对村民自治组织实行监督，保证党和国家大政方针政策落实与正确执行，规定在几种特殊或紧急情况下，党组织可召开全体村民大会或党员大会，经2/3以上通过，可临时接管村级事务。
乡镇级，不设政府、人大、政协机构，只设乡镇党委，作为县级政府与村民自治组织之间的缓冲软组织，乡镇的集镇，设村级政权机构，集镇人口达2万人以上的，设镇政府，集镇视同城市管理。

县、乡镇下岗工作人员的善后办法是：所有下岗工作人员，按工龄和职务折算成一定农村商品土地面积，依市场价发给土地购买券，既可以在土地交易所兑现另谋他业，又可以在土地交易所购买土地，从事农业企业经营。县乡干部中，有一大批能人，他们知农、懂农，其带动农民致富的能量不可小视。

乡、村两级债务化解，在解散乡级原有组织时，进行全面清理审计，落实债务，可实行“破产”清算。用土地出售收入和固定资产变卖收入一次性补偿。

土地交易所可以长期存在，当农业企业资产需要扩大时，它可以充当农业企业股票交易场所，甚至农产品期货交易场所。当农业企业逐步扩大、成熟后，股东逐渐集中，又可以由“上市”公司转为非上市公司，再进一步扩大规模，可以到省级，甚至国家正规资本市场交易所上市，县、省级“农业资本交易机构”最终成为农民证券公司或其他金融机构。农村资本市场的创立，是反向思维的结果，运用市场法则激活农村资源的有效办法，但不能照搬城市资本市场运作方式，改先规范后上市为先上市后规范，再上市再规范，反复几次培育；由资本市场带动货币市场的形成，促进农业企业做大做强。

（三）农民进城——必解与破解

农民进城是解决农村人口压力的根本出路。

在农民转市民过程中要明确三点：一是“农民转市民”是市场行为，农民自愿行为，政府调控只体现在两个方面。一方面是对全国资源有效利用方面的调控，如华北与西北缺水，宜实行一定规模和数量控制。另一方面，是对农民转为大中城市的市民必须经一定免费培训（这也是把“土著人”变成现代人，国家应尽的义务），有一定学历或一技之长。二是以国务院文件形式，取消户口分类，放开城市户口限制，一律称公民或居民，只有职业类别，没有身份类别。三是乡镇集镇、县城视同城市管理，乡镇集镇和县城要承担农民转市民的60%--70%的任务。即大力发展中心城市。

（四）社会政策——必解与破解。

一是农村社会保障。其中：医疗保险。在国家财力不足的情况下，小病自费医疗，村级推行“村医生”制度，只实行大病医疗保险补贴，全国不足1000亿元。发达省市，由省市财政解决，贫困省市，中央与省财政分担。

养老和伤、残、障保险。针对农村计划生育状况，仍实行家庭养老与国家养老相结合政策。对多子女户，实行家庭养老；独子女户实行法定年龄退休国家补助养老；无男孩多子女户，实行无劳动能力（或推迟法定年龄）退休，国家补贴养老制；对伤、残、障人员实行最低生活保障制度。

教育保障制度分两类，9年义务教育实行全免费教育。从高中起，实行助学贷款制度。即中央银行制定《助学贷款专用信用卡办法》，具有“银联”标志的定额贷款信用卡与身份证同时使用，学生大中专毕业后，用劳动所得偿还，在未还清教育贷款之前不得出境、旅游、高消费、投资。但还清助学贷款后仍继续使用该信用卡，以证明其信用。其实，城乡都可以推行此项制度，高中后教育完全由受教育者自己承担费用，解决独生子女完全依赖父母养成的一些不良习惯。

大学生到农村工作五年以上者，大学的全部助学贷款，由国家承担。

二是摧生出“农民银行”以及办一切为农业服务的工商业。国家制定《农业企业促进法》，取消一切涉农垄断经营，鼓励农民以股份制形式投资兴办包括“农民银行”在内的一切为农业服务的工商企业。限制“农民银行”设立分支机构，但鼓励农民银行兼并、扩大规模。

三是对全国东、中、西部农村实行分类指导。东部农村以农民转市民为主，兼办农业规模企业，力争有条件的发达城市消灭“口粮田”制度；中部以农民转市民和办农业企业并重；西部以向中东部城乡移民与办“生态农业企业”为主。长期保留“口粮田”制度，让其自生自灭。对西部沙漠、荒漠、石漠、石灰岩和高寒地区的农牧民实行疏散式移民，减轻生态脆弱地区人口承载量。取消西部开发“微观概念”，国家成立“西部生态准军事部队”，实行国际合作，征集农村男女青年，一路治理，一路建立科学生态保护企业（自负盈亏）。实质上是实行生态反移民，用科学保护和治理国土荒漠，力争遏制其不再扩大，甚至缩小。

四是三农问题的破解必须依法进行。国家起码要制定《农村土地所有制法》、《农村生态保护和资源利用法》、《生态移民与生态治理条例》、《农民优生优育鼓励办法》、《自费教育助学贷款办法》和《农村公共产品生产与供给指导条例》等一系列法律，对农村、农业、农民问题中的人力资源、自然资源、公共资源实行法治化管理。

“三农问题”的关键是要建立农业产业的商品经济基础，合理利用资源，农业规模化经营和人口向城市化转移同时进行，三农问题的破除与农村的繁荣不是没有可能的。

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