农村贫困地区幼儿保育和教育现状及其发展政策建议

农村贫困地区幼儿保育和教育现状及其发展政策建议

[摘要]

农村贫困地区的幼儿保育和教育工作是我国实现全民教育目标所面临的最大难点。本研究选取我国中部某国家级贫困县N镇作为个案，以联合国教科文组织亚太办事处列出的21项“幼儿保育和教育”指标为基本框架，采取个人访谈、文献收集和现场观察等方法对农村贫困地区幼儿保育和教育工作开展现状展开全面调查。结果显示，N镇的幼儿保育现状和幼儿教育现状都十分不容乐观。存在的主要问题包括留守幼儿保育状况令人担忧；祖辈们的保育知识匮乏，保育方式不科学；幼儿保育医疗卫生条件差；幼儿园任课教师专业合格率偏低；幼儿园教育小学化倾向严重；地方政府对幼儿教育缺乏重视。造成这些问题的根源主要是我国现有相关法律法规不完善，管理体制存在弊端，幼儿教师农村就业渠道不畅为促进我国农村贫困地区幼儿保育与教育工作的发展，应尽快制定内容完整的《幼儿保育和教育法》，完善我国幼儿保育与教育治理结构，重建其投资体制，加大中央政府与省级政府的投入职责，在政府引导下构建多种共同促进幼儿保育与教育工作发展的伙伴关系。

[关键词]幼儿保育和教育；农村贫困地区；农村教育政

策

一、问题提出

“幼儿保育和教育”(Eady Childhood Care and Education，简称ECCE)指在从幼儿出生到就读小学一年级期间，以正规、非正规或非正式保育方式，为保障幼儿生存，促进幼儿成长、发展和学习等提供的各种支持(包括幼儿健康、营养和卫生，以及认知、精神、社会、身体和情感发展等)。ECCE是全民教育六大目标之一，受到国际社会越来越多的关注和重视，2007年UNESCO全民教育全球监测报告就是ECCE专题报告。2015年是实现全民教育宏伟目标的最后期限，随着日期的临近，全球必须尽快把ECCE列为优先发展项目。而农村贫困地区ECCE工作是我国实现全民教育目标所面临的最大难点，也是农村教育政策研究的薄弱环节，值得我们进行深入的调查研究。

二、研究方法

本研究选取我国中部某省某国家级贫困县N镇作为个案，以联合国教科文组织亚太办事处列出的21项ECCE指标为基本框架，。采取个人访谈、文献收集和现场观察等方法对农

村贫困地区ECCE发展现状展开全面调查。访谈法主要是深入到乡镇政府、计‘划生育服务所、卫生院、村委会、小学、幼儿同和农户，同乡村干部、卫生医疗人员、学前班班主任、幼儿教师、幼儿家长等相关人士座谈，详细了解当地ECCE发展状况，以及这些利益相关者对ECCE的看法。文献收集法主要收集N镇政府及行业部门ECCE相关年度报表及文件资料。观察法主要观察小学学前班和幼儿园办学条件、师生互动等情况。在此基础上，全面分析N镇ECCE工作取得的积极进展和面临的现实问题。本文引用的官方数据主要集中在乡镇层面，来自N镇政府及行业部门的年度报表；实地调研数据主要集中在行政村层面，来自调研组在N镇L村获得的原始摸底数据和访谈资料。之所以这样安排，主要是源于调研组对官方统计数据准确性的质疑，希望尽可能通过实地调研数据加以印证，以便更准确地把握农村贫困地区ECCE发展现状。

三、研究结果与分析

(一)N镇幼儿保育现状

1 留守幼儿保育状况最令人担忧。

对目前农村幼儿而言，成长环境的最大变化体现在父母教育影响力的弱化或缺位，通常由祖辈替代父辈，承担保育

和教育的主要责任。官方数据显示，2008年N镇在籍人口5.1万人，约1.5万青壮年(15-55周岁)外出打工，占N镇总人口的30％左右，外出人口中男性约占60％。而实地调研发现，2008年，N镇L村621名青壮年外出打工，占L村青壮年人口(1260名)的49.29％，其中女性为236名，占外出人口的比例为38.00％。同年，L村639名青壮年留守在家，其中在家经营副业为508名(占79.50％)，其余131名是在读学生(占20.50％)。2000-2007年间N镇L村幼儿179名，单独留在家里由祖辈照看57名，大多数为3-5岁幼儿，占31.15％；随母外出的有48名，大多数是5岁以上或2岁以下幼儿，占26.23％；母亲单独陪伴在家里的74名，各年龄段都有，占40.44％。

2 祖辈们的保育知识匮乏，保育方式不科学。 祖辈们有关“优生、优育、优教”等方面的知识匮乏，对幼儿倾向于溺爱和放纵，重视幼儿饮食、营养、健康和认知发展，而轻视幼儿心理、精神、情感和社会发展，甚至对幼儿最基本的卫生习惯和社会规范的培养也不重视。绝大多数祖辈要求幼儿园教师教幼儿算术或识字，强烈反对幼儿园带幼儿做游戏、律动或学唱儿歌。调查中，L村小学学前班教师反映，相比之下，祖辈看护的幼儿更不容易养成良好的生活和卫生习惯，更多表现出攻击性强、注意力集中困难、自私蛮横、过度兴奋、沮丧、焦虑等问题，不善于交往。

3 保育医疗卫生条件差。

受访医生和家长都反映，农村医疗条件差，医护人员业务水平低，卫生院至今没有儿科医生，幼儿患病得不到及时有效治疗。此外，新婚学校和家长学校等都只是挂牌而已，没有开展实质性工作，计生和卫生等部门间存在责任推诿现象。虽然幼儿性别歧视在N镇已大为改观，但男童更受祖辈或父辈溺爱的现象仍较普遍。 (二)N镇幼儿教育现状

1 幼儿园任课教师专业合格率偏低。

官方数据显示，2008年N镇有幼儿园教师8名(均为女性)，其中4名在XW小学幼儿园工作，另外4名是民办幼儿园教师。N镇学前班教师共有25名(女性20名)，其中23名在公办小学学前班任教，2名在民办学前班任教。幼儿园及学前班33名教师中，中专毕业31名(幼师13人)，高中毕业2名(经过培训1名)，取得专业合格证书29名，学历合格率为100％，专业合格率为87.88％，体检合格率为100％。实地调研发现，2008年N镇实有幼儿教师19名，初中毕业的就有8名，取得专业合格证书9名，专业合格率仅为47.37％。任课教师专业合格率偏低会直接影响幼儿教育质量。 2 幼儿园教育教学小学化。

N镇幼儿园根据幼儿年龄分成大班和小班，采取复式教学或分班教学的方式，仿照小学每堂课40一45分钟进行教

学，小学化现象非常突出。通常大班采用学前班教材甚至一年级教材，小班采用幼儿园大班教材，中班通常被省略。也有幼儿园虽然分大中小三个班，却统一使用学前班教材。为了迎合家长望子成龙的迫切要求，3岁孩子就学习20以内的加减法，一年以内就把小学一年级课程学完。 3 地方政府对幼儿教育缺乏重视。

地方政府对幼儿教育的重要性认识不到位，对幼儿教育很少直接投入，也未将其列为政府年度工作要点，县教委教师招考也没有安排幼儿教师岗位。2003年《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》(以下简称指导意见)明确提出，乡镇人民政府承担发展农村幼儿教育的责任，负责举办乡镇中心幼儿园，筹措经费改善办园条件，乡镇财政预算要安排发展幼儿教育的经费。但是，N镇部分受访政府官员根本不知道发展农村幼儿教育属于自己的职责范围，甚至认为发展幼儿教育是“吃饱饭撑的”。 四、讨论

不难看出，近年来我国农村贫困地区ECCE发展在党和政府的关怀下取得了令人鼓舞的成就，从数量方面衡量，多项指标都远远超过同期发展中国家平均水平，尤其是幼儿保健、营养和卫生等保育工作更是成绩斐然。但是就ECCE质量方面看，我国农村贫困地区ECCE发展仍然存在不少亟需

解决的重要问题。

(一)现有ECCE法律法规亟待完善升级

改革开放以来，我国至少出台了25部与ECCE直接相关的法律法规，各地方政府也相应制定了为数众多的地方性法规，这表明党和政府对于ECCE发展和改革的高度重视。综合来看，幼儿保育法律法规主要涉及母婴保健、疫苗流通和预防接种、新生儿疾病筛查、病残儿医学鉴定、监督管理等内容，幼儿教育行政法规主要涉及管理体制、投资体制、教育教学、办学条件和建筑标准、评估和监督等内容，具有很强的连贯性、整体性和延续性。正是这些法律法规为我国ECCE的快速发展提供了强有力的制度保障。

但任何法律法规都无一例外地具有滞后性，目前我国部分ECCE法律法规在新形势下同样存在亟待完善、补充和调整的地方。如现有ECCE法律法规都是幼儿保育和幼儿教育分而论之，尚未发现二者同时出现在同一部法律法规中的情形。就幼儿保育而言，最具权威的是1994年全国人大通过的《中华人民共和国母婴保健法》，2001年国务院制定的《中华人民共和国母婴保健法实施办法》和2005年国务院出台的《疫苗流通和预防接种管理条例》等法律法规。这些法律法规层次较高，但都不是专门针对幼儿保育工作的，而且具体完整的保育范围和各级政府应该承担的保育责任都不够明确。就幼儿教育而言，层次最高法规为1989年国务院批

准国家教委颁发的《幼儿园管理条例》，其余全部是国家各部委起草发布的冠名为“意见”“纲要”“规程”和“办法”等的部门规章，这些行政法规法律层次较低，执行力度相应不足。

此外，已有法律法规虽然涉及了对ECCE的监督管理，但监管主体多是上级监督下级，监管方式单一，监管过程模糊。更有甚者，部分法律条款没有明确相应的责任主体，因而在执行过程中难以追究违法责任，影响了监管效果。另一方面，近年农村社会改革步伐加快，原有政策环境变动很大，现有法律法规部分条款已经不合时宜。例如，2003年《指导意见》首次明确乡镇人民政府发展农村幼儿教育的责任，但是乡镇财政在近年密集的农村改革中被严重削弱，已经无力承担历史赋予它的此项公共职责。 (二)现行ECCE管理体制存在弊端

与义务教育和高中教育相似，农村贫困地区ECCE存在的问题在很大程度上可以归因于管理体制的落后。现行ECCE管理体制有两个特点：一是相关部门分工合作，一是分级管理。由于幼儿保育工作涉及卫生、财政、公安、民政、教育、劳动保障、计划生育、妇联和妇儿工委等多个部门，而当前农村贫困地区幼儿保育范围尚不够清晰，各部门分工难以明确，作为母婴保健主管部门的卫生行政部门的协调能力十分有限。此外，相关幼儿教育丁作法规明确提出，教育行政部

门是幼儿教育工作的主管部门，并建议建立由教育部门牵头的幼儿教育联席会议制度。但实际上，教育部门的财权和人事权都较弱，很难动员、督促和带领其他部门开展相关工作，如我们调查发现，农村基层ECCE工作虽有分工，但是很少有合作，部门间的联合行动十分少见，甚至还存在工作中相互扯皮的情况。

当前，幼儿保育和幼儿教育工作都采取分级管理的方式，让各级政府共同承担责任。具体来说，幼儿保育工作根据具体项目让各级政府承担相应责任，经费更多来自县级以上政府，贫困地区得到中央特别支持，执行起来较为顺畅。幼儿教育工作则采取重心偏低的“地方负责、分级管理”的方式，让地方政府承担管理和投入的主要责任，实践中问题较多。理论上说，“地方负责、分级管理”既强涮国家管理的统一性，又充分调动地方办学的积极性。但是，在缺乏中央政府强有力的协调配套措施的情况下，这种地方分权模式很容易造成地区差距和城乡差距，尤其对农村贫困地区不利。同时，在中央集权且缺乏上下级政府有效制衡的前提下，地方分权模式很容易造成责任逐层往下转移积压，最终导致基层政府财权和事权严重失衡。虽然2003年的《指导意见》对各级政府的职责进行了原则性划分，幼儿教育工作依然存在着中央政府和地方政府职责划分不清、责任重心偏低、财权和事权不匹配等问题。另外，在实践层面，管理体制和投资体制

被混淆，各级政府所拥有的公共财政能力和所承担的公共管理职能并不完全对等，由此造成地方政府处理ECCE问题时存在力不能及的情况。

就农村贫困地区而言，目前规定省级、地级、县级和乡镇四级政府都有责任扶持或发展幼儿教育，其中省级和地级政府的主要职责是扶持(“扶持”的具体含义不明)，县级政府兼有扶持和发展职责，乡镇政府则肩负发展职责，这也就是说以乡镇政府为主，县级以上政府协助。这显然是不现实的制度安排，因为事实上，县级以上政府主要负责制定幼儿教育政策法规和发展规划，对农村和老少边穷地区的幼儿教育实质性投入并不多。加之近些年，农村乡镇级财政严重弱化，不再具有独立承担办学职责的能力，而村民自治委员会又不是严格意义上的行政机构，同时也没有独立财政，加上农民集资、摊派等已经被严令禁止，村委会对村民的约束力和号召力大大下降，也很难在幼儿教育发展方面有所作为。此外，由于义务教育有《义务教育法》的强制性约束，高中教育有高考彰显政绩，职业教育为政府所大力提倡，因此这些教育都成为地方政府年度工作的优先项目，对于绝大多数贫困县来说，更是首先疲于应付义务教育，稍有余力则要优先发展高中教育或职业教育，不可能在幼儿教育发展上有积极表现。

(三)幼儿教师农村就业渠道不畅

数量充足、训练有素和工作积极性高的教师队伍是高质量教育的基石，而农村贫困地区幼儿教师队伍现状却与此要求相去甚远。如上所述，农村贫困地区幼儿教育处于尴尬地位，高等院校培养的优秀幼儿师资极少能够通过地方政府组织的教师招考成为农村幼儿教师，因为地方政府根本就没有这方面意愿或余力提供幼儿教师编制。本研究也发现，部分农村地区数十年没有安排幼儿教师编制，每年教师招考只有中小学教师岗位，根本就没有幼儿教师岗位。这致使高等院校幼儿教育专业很难吸引优秀生源，加之农村贫困地区公办幼儿园数量极为少见，直接影响到幼儿教育毕业生到农村就业。而在农村自己创办幼儿园，成本高、回报低(市场作用有限)，且很难获得地方财政支持和社会捐助，经过正规训练的幼儿教师由此只能选择到大城市谋职，无法走进农村乡镇。现有农村民办幼儿园大多数都是社会无业青年创办，他们最多只能成为保姆式教师，根本就达不到相关行政法规设定的办学标准。

五、发展政策建议

(一)制定《幼儿保育和教育法》

近年，要求出台《学前教育法》的呼声很高，但笔者认为把幼儿保育和教育结合起来立法更为必要。全国人民代表

大会应该尽快组织相关专家和学者完成前期调研，并邀请教育、卫生、财政、妇幼、计划生育、妇儿工委等相关部门代表参与研讨，广泛征求一线幼儿教师、基层干部、幼儿卫生保健专 家、法学专家、教育专家、幼儿家长的意见和建议，在已有法律法规和规章的基础上制定《幼儿保育和教育法》。具体来说，《幼儿保育和教育法》应该包括以下基本内容：总则、管理体制、投资体制、幼儿保育范围和实施、幼儿园教育教学、幼儿园办学标准、评估监管、奖惩制度、附则等。总则应该明确EC-CE的公益性、普惠性和基础性原则。管理体制应该根据幼儿保育和教育的不同特点有所侧重，幼儿保育侧重相关部门分工合作，幼儿教育侧重教育行政部门主导，但二者都应该遵循分级管理原则。投资体制应该以县级财政水平为基础明确不同类型地区各级政府分担比例，并根据各县市GDP或其他财税指标实行动态管理。幼儿保育范围可以参照UNESCO和UNICEF相关指标，结合我国实际加以确定。幼儿园教育教学应该强调遵循幼儿身心发展的规律，淡化书本知识传授，强化良好行为习惯养成、社会道德和个体情感发展。幼儿园办学标准包括教职工基本要求和校园建设标准等。评估和监管应该明确评估监管主体和评估监管方式，监管过程要公开透明。奖惩制度应该明确奖惩标准、奖惩主体、奖惩内容和奖惩对象。附则可以规定其他相关条款。 (二)完善ECCE治理结构

幼儿保育和幼儿教育具有明显不同的特点，在管理体制上应该有更明确的区分。就幼儿保育而言，因其范围较广、涉及部门较多，仍应坚持采取多部门分工合作的形式，此外还需进一步在工作范围清晰化、部门职责明确化、主管部门功能化等方面作出努力。可以考虑让妇儿工委取代卫生行政部门作为幼儿保育主管部门，以便更好地协调各部门开展相关工作。在明确幼儿保育范围、同定相关项目的基础上，进一步明确各级政府行业部门及职能部门的具体管理和投入责任，让已有有效措施和策略更加制度化。例如，优生优育宣传教育以计划生育部门为主，妇幼保健和免疫接种以卫生部门为主，家庭教育指导以妇联部门为主，家长学校以教育部门为主等，这也是比较符合当前国际惯例的管理模式。 幼儿教育是基础教育的重要组成部分，由教育行政部门主管，其他部门配合毋庸置疑。需要完善的是赋予教育行政部门更多财权和人事权，将幼儿教育管理体制和投资体制适度剥离，幼儿教育管理可以继续坚持“分级管理”原则，由地方政府管理为主更容易增强归属感和责任感，减少信息不完整或不对称的障碍，但是幼儿教育投入则不宜“地方负责”，而应该坚持量力而行的原则，以保证让处于不同发展阶段的地区、拥有不同公共财政能力的各级政府承担力所能及的相应职责。

建立强有力的监督机制也是完善ECCE治理结构的重要

内容。对于各级政府ECCE工作成效的监督职责，应该主要由各地方人民代表大会承担。各级政府应该在年度工作总结和下一年度工作计划中关注ECCE工作，并向同级人民代表大会报告和接受审议。为实现信息公开，提高透明度，增加公众的知情权、参与权、表达权、监督权，相关部门必须印发年度ECCE工作总结，供人民群众自由获取，或通过网络公开相关信息，供公众随意查看。只有充分发挥全民的社会舆论监督作用，才能彻底根治某些有令不行、有禁不止、有法不依、有过不究、玩忽职守、弄虚作假等行政顽疾。此外，应该以UNESCO和UNICEF相关指标为参照，严格要求各级政府认真建立ECCE数据库；对于敷衍塞责、弄虚作假的年度报表，一经查实即刻追究相关领导责任。各地ECCE工作应该和经济发展、环境保护、社会稳定等工作一样，成为地方政府政绩考核的重要指标，要让各级政府官员意识到ECCE和GDP是同等重要的大事。 (三)重建ECCE投资体制

ECCE是社会公益性事业，属于公共物品，具有很强的正外部性，涉及社会公平，不仅仅是单个家庭必须应对的问题，而且是整个社会应该协同解决的问题。市场原则并不完全适用于ECCE服务供给，信息不完整或不对称、时间和距离的局限性、贫穷和社会处境不利、机构缺陷等因素都会影响选择结果。特别是在农村贫困地区，ECCE在很大程度上存在市

场失灵，无论从公平还是从效率角度看，政府干预都具有合理依据。目前，ECCE投资体制尚不明晰，幼儿保育工作采取各部门分项目、各级政府按项目分段分块组织实施，投资随机性和灵活性比较大；幼儿教育由地方政府承担主要责任的低重心投资体制也需要重新设计。尤其是农村贫困地区，中央和省级政府应该扮演更加重要的角色，对公共财政进行再分配，促进办学资源从发达地区向农村贫困地区转移，遵循的原则是让最需要的群体得到最多的支持。当前，应该改革政府间的财政关系，更公平地在各级政府之间分配财政资源，加大公共财政转移支付力度，让县级以上政府承担更多责任，切实保障ECCE经费满足社会需要。在农村贫困地区，可以考虑建立中央与地方各级政府分项目、按比例、以省级政府为主的投资体制。中央和省级政府还可以考虑通过特设项目推进农村贫困地区ECCE发展，如正在实施的“特岗计划”就可以考虑在农村贫困地区增设幼儿教师岗位。

此外，幼儿保育和幼儿教育工作都应该避免政府包办独揽，为此构建多种伙伴关系势在必行。在符合政策法规规定的前提下，应该鼓励社会力量和民间资本按照非营利原则投资ECCE事业。非营利民办ECCE机构应该与公办ECCE机构享有同等地位，特别是在人员经费或从业人员继续教育方面应该享有公共财政补贴的权利。近年来，我国大量非政府组织、非营利组织和公益性社团等蓬勃兴起。农村贫困地区

ECCE发展也出现多种力量并存的局面，但这些力量目前尚未形成紧密的伙伴关系，为此政府宜因势利导构建多种伙伴关系。这种伙伴关系可以有个人、家庭、学校、社区、国家等不同层次，例如应构建学校和家长之间的伙伴关系、市民社会组织和政府机关之间的伙伴关系、公办学校和民办学校之间的伙伴关系、国际组织和地方政府之间的伙伴关系等，以为农村贫困地区ECCE的发展提供更多外部支持。

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