创建高绩效的公共组织 第二章官僚制理论

第二章 官僚制理论 官僚制理论

1 马克斯·韦伯的生平

2 官僚制理论的主要内容

3 对官僚制的批判与改造

4 中国的理性选择：完善并超越官僚制 一、马克斯·韦伯的生平

? 马克思.韦伯（1864——1920），德国近现代著名经济学家，社会学家，管理学家。20

世纪初西方社会科学界最有影响的理论大师之一，他与古典管理理论学家泰勒、法约尔并称为西方古典管理理论的三位先驱。

? 韦伯在管理理论上的研究主要集中在组织理论方面，主要贡献是提出了“官僚组织结构

理论”，或称“理想的行政组织体系理论”，对后世产生的影响最为深远。 ? 被称为“古典组织理论之父”。

二、官僚制理论的主要内容

? （一）关于官僚制

? “官僚制”(bureaucracy)一词是由法文bureau与希腊文kratos复合而成。bureau原

意是指带有书写用折叠板的家具，后衍义为书桌，进一步引申为放书桌的办公室、官邸、办公场所，kratos具有管理、治理、统治之意。

? 这一术语18世纪以来即被使用，本意是指实施管理的社会行政机构。

? 在韦伯看来，他所谓的“官僚制”是指一种以分部——分层、集权——统一、指挥——

服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织的一种特殊形式。 ? 韦伯认为，从纯技术的观点来看，“官僚制”是效率最高的组织形式。 ? 韦伯盛赞官僚体制的行政管理是“实施统治形式上最合理的形式”。

（二）权威结构理论和组织类型分析

? 在官僚制理论体系中，“合法性” （legitimacy ）与“合理性”（rationality）是最

为基本的概念。

? 任何一种合乎需要的统治都是具有合法性基础的。

? 合法性体系包括个人魅力、组织传统或惯例、组织规则章程（法律）。 ? 不同的合法性体系造成命令得以自愿服从的方式称为合法化方式；而不同的合法化方式

构成了不同权威类型，并以此为基础，决定了不同的统治及其组织形式。

合法性与权威及其类型

? 三种合法化方式：

? 对统治者个人魅力的崇拜和迷信 ? 对传统和惯例的认同 ? 对内部组织规则的尊重 ? 三种权威： ? 个人魅力型权威 ? 传统型权威 ? 法理型权威 ? 三种统治形式： ? 依靠个人魅力而建立的合法化统治（个人魅力型统治） ? 基于传统背景之上的合法化统治（传统型统治） ? 借助法律的正当性建立的合法化统治（法理型统治） 组织模式的类型 神秘化组织模式 1 传统型组织模式 2 合理—合法化组织模式 3 神秘化组织模式 传统型组织 模式 权威类型 权威基础 典型形式 魅力型权威 领袖人物的人格魅力 宗教组织 传统权威 先例和惯例 “世袭制”组织 “封建制”组织 合理—合法化组织模式 法定权威 组织内部规则 合法化的制度 官僚制组织 类型

? 所谓价值合理性，是以价值判断的基础，而对行动的目的和后果作出的价值评价。 ? 所谓客观合理性，即形式合理性，是指在统治关系中，行动方式倾向于在其手段和程序

等方面尽可能地被加以量化，从而使得行动本身以及对行动结束后目的实现程序的预测成为可以被计算的任务。 ? 分析结果：历史上的组织形式虽然具有合法性都缺乏合理性，只有现代官僚制既是合法

的又是合理的。

（三）官僚制组织的特征

? 官僚制组织的概念：

? 官僚制组织又称为科层组织，它是建立在法理型支配基础上的一种能够适应现代社会要

求的，具有专业化功能以及拥有固定规章制度、科层分级的组织制度和管理形式。

（三）官僚制组织的特征

? 官僚制——一种理想的公共行政组织模式，特征：

? 合理的专业分工； ? 层级节制的权力体系； ? 依照规程办事的运作机制； ? 形式正规的决策文书； ? 组织管理的非人格化；

? 适应工作需要的专业培训机制； ? 合理合法的人事行政制度。

理解： 关键字：

【组织目标、职责权限、由法规严格限定】

既有利于组织成员熟练掌握专业技能，承担各自的岗位职责，也有利于组织效率的提高。

1 合理的专业分工

2 实行等级制 关键字：

【由上而下的层级节制的权利体系；指挥统一的控制链】 利：

按职位高低享有相应职权，承担相应责任，统一指挥控制，执行起来迅速有力，有效避免混乱无序。 弊：

管理学的角度，层级过多容易导致组织臃肿，信息下达时过滤，到达底层时信息失真，导致组织效率低下。

3 依照规程办事的运作机制

关键字：

【合理合法的原则、稳定性、连续性】

由一系列完整的规则和程序约束，领导人一时的错误或已经不再适用的传统程序，对组织发展危害不大。 注：

规则的制定不能急于求成！

4 形式正规的决策文书

重要的命令和决定要形成正式的文件，以此作为组织成员行为的依据。

下级组织成员明确具体的任务要求 明晰上级领导所作决定、命令承担相应责任的界限 避免组织成员变动而导致的不稳定性 专门档案部门或系统 妥善保管存档以便随时核查

5 组织管理的非人格化

关键字：

【理性支配；基于正式的规范性文件；对事不对人】

很大程度上削弱了组织成员相互之间的人身依附关系，个人的升迁发展也是由组织已经确立

的制度决定的。 西方公务员制度 权利保障：

英美【特殊保障】——不受直系首长的控制、中立的第三方 如：公务员奖惩委员会 幻灯片19

6 适应工作需要的专业培训机制

关键字：

【专业化；技术规范要求；专业培训】

官僚制组织必须为其成员提供各种必需的专业培训，使其具备和增强处理事务和解决问题的能力，提高其服务数量和质量，从根本上提高组织的工作效率。 幻灯片20

7 合理合法的人事行政制度 官僚组织成员专职化，使其具有职业稳定性。

个人除非犯有法定的重大过失，不能被免职。 幻灯片21

(四)关于官僚制的优点与缺点

? 优点：

? ◆严密性——严格的岗位责任制

? ◆合理性——专业技术知识居于中心地位 ? ◆稳定性——非人格化秩序可摆脱长官意志 ? ◆普适性——适用于公共与私营部门

? 韦伯认为资本主义离不开它、否则就不可能有发展，而社会主义则科层化程度更高，更

需要它。

? 缺点： ? 韦伯：官僚制犹如一个巨大的笼子，使得固定在其中的人失去了积极性和创造性。 ? 人在追求理性的过程中失去了自我 零部件 （五）官僚制组织模式存在的必要性

首先，外部收益或成本需要其对市场的某种干预 其次，公共物品的存在使其成为必需 第三，保护弱势群体的需要 第四，补救市场经济的缺陷

第五，企业履行某些公共管理职能的需要

三、对官僚制的批判与改造

? （一）理论批判：

? 1、官僚制与人的异化 ? 2、效率“悖论” ? 3、民主“悖论”

官僚制与人的异化

? 处理公务时不得掺杂任何个人的主观的判断和价值因素 ? 官僚制中的人要实现的是角色要求，而不是个人的欲望 ? 等级制设定了大量的等级森严、难以逾越的职业障碍 ? 公民蜕变为“庇护对象”，政府则成为“牧羊人”

效率“悖论”

? 非人格化祛除了各种人为因素，由此产生的官僚式的冷漠态度必然降低组织的工作效

率。

? 过分强调根据规则行事，极易产生“目标替代”或者说“目标移位”现象，规则本身取

代效率。

? 在纵向结构上呈现出金字塔式结构，在横向上则是缺乏联系的鸽笼式结构，使整个官僚

制组织的功能失调。

? 官僚组织的封闭性和理性经济人的特性使官僚机构成为某种利益群体，通常会追求预算

规模和公共权力的不断扩大来追求自身效用的最大化方向。 ? 官僚制是一种缺乏竞争效率的制度安排，官僚体制内部的官员缺乏内在的激励，形成论

资排辈的不良现象。

? 官僚机构垄断公共物品的供给，缺乏节约成本、提高效率的压力。 ? 官僚机构过分强调组织的精确性和稳定性。

? 管理技术专门化和分工细密化，导致组织臃肿、职能重叠和行政成本的无限扩张。

民主“悖论”

? 集权主义泛滥

? 官僚自主性的痼疾

? 责任缺失与互动机能失调

? 形式主义的平等与特权合法化

（二）官僚制组织模式的改造

? 两种途径：

? 1、主张突破，摒弃、超越官僚制。 ? 2、保留官僚制，对其加以改造。

? “正确的路径不是把官僚制再塑造成一个截然不同的体系，那样会造成珍贵的社会

资产的损耗，应该用持续改进的方式” ? 查尔斯·T·葛德塞尔：《为官僚制正名—一场公共行政的辩论》，第4版，复旦大学

出版社2007年出版

官僚制组织模式的改造

强化控制模式 优化程序 服务型 政府 缩减和外购模式 企业模式 强化控制模式

? 强调须增加行政首长的权力；

? 将分散的机构和部门合并重组，从而降低行政管理过程控制的复杂性，达到强化合作的

目标。

缩减和外购模式

? 应对官僚机构臃肿、人员繁多的常用方法就是缩减机构，裁撤人员。 ? 外购模式，是用高效的商业公司替代无效的官僚机构。 ? 外包必须适时和有度。

企业模式

? 威尔逊曾认为“行政的事就是企业的事”。 ? 企业模式有四个核心概念：

? 市场创建：将尽可能多的市场特征引入官僚机构，在政府内部制造竞争。 ? 企业家管理：政府的管理应当引入企业化方式。

? 绩效评估：要求对工作结果确立明确的指标来评估组织的运行情况。 ? 客户导向：官僚组织应当将服务的公众看作自己的客户。

（三）西方国家的具体做法

? 20世纪70年代以来所掀起的轰轰烈烈的行政改革运动（被称为“重塑政府”或“政府

再造”）

? 缓和管制

? 引进企业家精神 ? 分权

? 接受公众的广泛参与

四、中国的选择：完善并超越官僚制

? 中国的行政改革与西方行政改革的起点不一样。 ? 中国还处在一个官僚制发展不足的阶段。

? 中国官僚制组织的演进方向是完善官僚制和超越官僚制。

完善官僚制

? 专业分工，理顺政府职能

? 权力制约，确保权责一致

? 尊重理性，人治走向法治

? 公私分明，规范组织行为

超越官僚制

建立服务型政府 优化程序 高效

政府 倡导扁平型结构

借鉴企业型管理

百度搜索“yundocx”或“云文档网”即可找到本站免费阅读全部范文。收藏本站方便下次阅读，云文档网，提供经典综合文库创建高绩效的公共组织 第二章官僚制理论在线全文阅读。