浅谈“公共利益”的界定与实现

浅谈公共利益的界定与实现途径

摘要：公共利益概念自形成伊始，其自身合理性以及对公共利益的界定便存在诸多争议。而对于当代政府而言，如何界定和实现好公共利益则成为评估政府绩效的重要手段。本文将结合诸多前辈的观点提出作者个人对于公共利益的初步探索的成果。

关键词：公共利益、界定、实现、政府、法律

前言：公共利益作为高度抽象，易生歧义的概念，如果不加以严格界定，极易产生混乱。在当代政治制度模式下，由于宪法的原则性以及权力监督体制的不完善性，导致“公共利益”的随意扩张以及行政机构侵犯个人、集体正当利益的事件时有发生，如何合理地界定公共利益以及在法律和国家权力的运行体制下将公共利益具体化和规范化，已经成为当代中国公共政策学的一个重要课题。

一、公共利益的界定

1、公共利益界定模式的选择

公共利益的重心在于“公共”，和“国家”，“社会”，“集体”等宏观概念一

（1）

样，“公共”是一个整体而非“个体”性质的概念。 “公共利益”界定模式的选择，归根结底是两方面的问题：一是“谁享有对公共利益最终判断权”；二是界定者“以何种方式来判断”（2）。而当代学界对于公共政策界定模式分析，大致持有三种意见。

（1）主张“公共利益”由权力机关以“一事一议”方式界定

这种观点多见于法学理论界和法律实务部门一些人的口头意见。张千帆先生认为，公共利益的核心在于“公共”。要正确理解公共利益，就势必要认识到“公共利益”的本质——“私人利益”之和。

同样，鉴于民主制度与“公共利益”在选择上的一致性，张先生主张公共利益的界定者应当为民主制下的国家权力机关。而对于采用审查机制对行政机关的政策制度进行审查，还是通过立法方式概括公共利益，不作具体限定，在学界产生了较大分歧。

（2）主张司法机关对公共利益具有最终审定权

从德国公法理论出发，一些学者认为“公共利益”的界定实质上是一个宪法分权的问题。立法机关只能通过立法的形式对“公共利益”作出概括性说明，而具体的裁量与判断则由行政机关承担，唯有冲突和纠纷出现的时候，司法机关才进行介入。

该理论一个最为突出的特点就是事实上架空了“立法者”的权威。行政执行机关与地方法院都存在着对“公共利益”界定的大量的自由空间。因此，执行的重点落到了行政机关头上，而司法机关则牢固地把持着“公共利益”最终的决定权。

（3）主张“公共利益”由立法机关在普通法律上以列举式立法例予以界定

效仿西方的公共政策经验，另外一些公共政策学者持有不同的主张。他们认为在普通法律中应对“公共政策法律”作出明确的界定。并在列举条款中辅助加入一些其他类型的公共利益代表。并对行政机关的权力加以明确的限定。

还有一些学者认为，“公共政策”与其他政策相同，具有严重的现实依赖性，因此有必要适当模糊“公共政策法律”的界限，采用司法判例以及扩展对于公共

政策的司法解释权。

2、主张“以法律为主线，行政为重点”的公共利益界定模式

综合以上对于“公共利益”界定模式的分析可以看出，大多数的学者主张以法律形式解决公共利益界定的问题。从而忽视了行政的作用。在作者看来，单纯依赖法律并不能完全解决这个问题，甚至有可能趋向于审查问题的片面化以及问题的“固化”，在诸多公共利益纠纷案例中，行政与公共政策都作为强有力的解决力量而存在着，而随着民主与法治的推进，行政方法将成为解决“公共利益”问题的重要手段。 （1）以法律为主线

“公共利益”原本属于一个法律概念。在《宪法学》一书中便有阐释。对于当代政治制度下的“公共利益”界定，法律仍占据着主导地位。如何界定好“公共利益”与“个人利益”的关系，找到二者之间的平衡点，将国家从“夜警国家”真正变成为“社会国家”，始终是宪法学理论研究的一个重点。

对于较为成功的国家而言，“公共利益”界定在法律层面上依然采用了较为综合的手段。作者认为，单一明确地界定“公共利益”在很多时候并不会完全有助于公共利益的实现，相反，在一些比较复杂的问题上，法律的效力与合法性常常受到质疑。

在立法上对“公共利益”的概念作出适当规定，这是实现公共利益的第一步，此外，在一些法律条文中对一些特殊的公共利益作出明确的界定。同时适当拓展地方法院对于“公共利益”司法解释权，借鉴以往判例，将有助于法律在“公共利益”纠纷案件中作出合理的裁决。 （2）以行政为重点

作为行政机关，在“公共利益”的界定以及实施方面都占有着重要的地位。 首先，政府的行政理念是一个极为重要的方面。行政机关作为界定公共利益的直接当事人，行政机关所采取的态度和判断将直接影响对“公共利益”的判决。在行政机关的制定公共政策的过程中，不仅要考虑到法律的规定问题，更要综合地方实际，采取科学民主合理的决策手段和决策机制，综合审视各方意见，以作出决策。

其次，政府应当明确一个重要理念，那就是“公共政策”的界定往往不能让界定的被动主体全部满意。这就涉及到宪法学中“公共利益”与“个人利益”平衡点的问题。在这个问题上，当事政府也有着重要的责任与义务。对于一项公共政策的实行，应考虑到如何满足大多数人的利益，保护好少数人的利益。

再次，对于“公共利益”的界定，应该对“一般公共利益”与“特殊公共利益”有一个明确的观点。对于涉及国家安全、军队利益、惩治犯罪等特殊方面，政府应本着对全体公民负责的角度采取特殊措施。

最后，在执法过程中，政府同样应当审视好“公共利益”的实现手段。如何控制好执法者的手，不仅仅是法律的义务，而且是政府自身的义务。政府应力求在执法过程中在实现“公共利益”的前提下，不损害其他人的利益。

二、公共利益的实现途径

1、公共管理理念的转变

对创造公共利益的劳动所进行的管理叫做公共管理（3）。一般学者认为公共管

理师“为了公益目的，由社会发展出来的多元管理主体以及它们所组成的网络结构，在公民广泛参与，参加，制约下，对公共事务所进行的一种多层次，多方法的管理活动（4）”。

在社会转型期所面临的巨大压力下，政府通常采取新的公共政策以替代原有的不合时宜的公共政策，这种政策替代导致了政府公共管理的转变。从公共管理的本质上来看，公共管理作为服务和增进公共利益的手段，必须符合大多数人的利益（5）。因此这决定了公共政策的实施不仅要合乎法律，更要合乎整个社会的价值取向。

（1）进一步转变政府职能

政府决策公共化和公共管理社会化是不可避免的两大趋势。由于我国社会主义市场经济体制并不成熟，存在的问题依然很严重，因此，我国政治制度改革应采取循序渐进的办法，逐步建立起以政府供给为主，其他供给主体一同参与的公共服务供给体制。

（2）坚持政府行为法定化

要强化政府的服务意识和功能，必须坚持政府行为的法定化。

目前，政府行为法定化包含三个主要方面：其一，依法平等。政府和公民在法律上处于平等的地位；其二，依法限制。政府应同普通公民一样，其行为应遵守法律，受到法律制约；其三，依法负责。政府和其他执法机关若有不作为或者侵害公民权利的行为，应当依法承担法律责任。

2、公共利益的需要采用综合手段加以实现

作者认为，公共利益的实现需要多方面因素综合作用。这里面不仅应当包括立法机关，执法机关以及司法机关，更应该包括被执行主体，即人民大众。 （1）立法机关审慎立法

作为立法机关，在“公共利益”的实现方面扮演着重要的角色。在制定法律的过程中，应当采取广泛的社会调研，结合本国实际，采取别国所长，综合制定具有科学性的法律文件。 （2）行政机关科学执法

作为行政机关，首先应遵循法律的规定。在实现“公共利益”的过程中，应努力实现好大多出人民的利益，维护少数人的利益。树立服务观念，改变不良作风，建设服务政府。 （3）司法机关合理审判

面临法律纠纷的过程中，司法审判机关应当本着平等原则，结合实际和法律规定，作出灵活公正的裁量。 （4）人民群众广泛参与

对于“公共利益”的实现来说，公民参与的意义，一方面为立法者执法者提供积极有益的参考，另一方面可以起到监督政府执行的效果。政府在实现“公共利益”的过程中，如果没有群众的参与，“公共利益”的实现将会落空，政府转变职能，建设服务型政府的目标也不会很好地实现。

“公共利益”的界定与实现在当今法律学与公共政策学、公共管理学等诸多学科都是十分重要的具有交叉性质的研究课题，如何界定好公共政策，如何保证公共政策的实现直接关系到政府权威与国计民生。随着公共关系理论的发展，“公共利益”的界定将会逐步趋于科学化、合理化，将对经济社会发展起到更加积极有益的作用。

参考文献： [1]张千帆.“公共利益”是什么？——社会功利主义的定义及其宪法上的局限性J.济南:法学论坛.2005,(1). [2]论“公共利益”的界定模式 [3]汪辉勇.《公共利益的本质及其实现》广东社会科学2007年第一期.文章编号：1000-114X(2007)01-0085-06 [4]刘熙瑞：《中国公共管理：概念及基本框架》，《中国行政管理》，2005年第7期.

[5]《论政府公共管理中的公共利益及其实现》网址：

http://wenku.http://www.wodefanwen.com//view/e50a69293169a4517723a35d.html

【注释：】

本次作业采取论文形式，正文部分一共分为两部分。第一部分为“公共利益的界定，第二部分为公共利益的实现。

每一部分的第一点为专家学者的普遍观点，第二部分则是作者经过查阅资料和结合实际后提出的个人观点。

谢谢老师

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