政治研究论文：政府机关绩效管理领域的立法研究(2)

　　（二）地方政府绩效立法的可行性

　　一是政府绩效立法具有明确的中央精神依据。我国的政府绩效管理虽然没有上位法，但是有中共中央文件精神作为重要根据。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出，要推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。这是构建我国政府绩效管理法律制度的有力根据。

　　二是政府绩效立法具有丰富的地方实践依据。目前，约有三分之一以上的省（区、市）不同程度地探索开展了政府绩效评估工作。政府绩效评估理念得到普遍认同，良好的评估环境正在形成；绩效评估方式渐趋科学化，评估手段趋于多样化；多元主体参与政府绩效评估，公民评议趋于程序化和规范化。我国各地政府开始总结经验教训，不断探索适合自身特点的绩效评估模式。这些都是政府绩效管理立法的实践基础。

　　三是政府绩效立法具有成熟的国外经验借鉴。许多西方发达国家都以国家立法的形式，规定了严格的绩效评估程序和方法。1993年7月，美国颁布的《政府绩效与结果法》规定联邦政府“每个机构应提交年度绩效规划和报告”，财政预算与政府绩效挂钩。英国1997年颁布的《地方政府法》也规定，地方政府必须实行最佳绩效评价制度，各部门每年都要进行绩效评估工作，要有专门的机构和人员及固定的程序。1997年澳大利亚议会通过了新的《公共服务法案》和《财务管理与责任法案》等法律，进一步完善政府部门绩效的责任管理机制，使结果导向的政府部门绩效评估机制进一步规范化和制度化。日本也于2002年出台了《政府政策评价法》。外国政府绩效立法与立法后实施的经验与教训，为我国开展政府绩效管理立法提供了有益的借鉴。

　　所以，就我国政府绩效管理立法而言，立法时机已经基本成熟，在具备条件的地方率先进行探索是可行的，也是能够取得突破性进展的。

　　二、政府绩效立法的模式选择与定位

　　立法模式是指立法的规格、角度、主体等关键要素所构成的特色。地方政府绩效立法的模式选择涉及到以下几个关键问题。

　　1.角度选择：立绩效评估法还是绩效管理法。从更广泛的视角看，政府绩效管理是由不同的环节和要素构成的一个动态过程，其目的在于提高政府绩效。在不同国家和不同组织，绩效管理的环节和要素是不同的，但基本环节可归纳为绩效目标制定、绩效评估、绩效改进三个接续的过程。政府绩效评估只是政府绩效管理链条中的一个环节。政府绩效评估的制度化、规范化，必须与政府绩效管理这个系统相衔接和配套，不能将绩效评估同绩效目标制定、绩效改进割裂开来。就是说，在政府绩效管理法律制度已经建立的前提下，可以根据需要再制定政府绩效评估规定，对其程序进一步细化和完善。如果在政府绩效管理全无法律依据的情况下单独进行政府绩效评估的立法，则是不适宜的。所建立的绩效评估制度将难以发挥持续改进和提高政府绩效的作用，甚至会在为什么评估、评估什么、如何评估、评估结果如何使用等关键环节出现问题。因此，在该领域立法空白的情况下，首先应当从制度的总体框架构建着眼，制定政府绩效管理法规。

　　2.规格定位：立地方性法规还是地方政府规章。地方性法规与地方政府规章都是我国社会主义法律体系的重要组成部分，但是其规格、位阶是不同的。根据我国《立法法》的规定，较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。显然，在立法规格上地方性法规高于地方政府规章。那么，对于一个有立法权的较大的市来说，是制定政府绩效管理地方性法规还是地方政府规章，实践中一直存在分歧。主张制定地方政府规章的理由是，我国《立法法》为地方政府规章规定了范围：一是可以为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章；二是对属于本行政区域的具体行政管理事项可以制度规章。主张制定地方性法规的理由恰恰也是国家立法法的该项规定，认为政府绩效管理立法既不是为执行法律、行政法规、地方性法规的需要，也不属于本行政区域的具体行政管理事项的立法。分歧的焦点在于政府绩效管理是不是本级政府在辖区内的具体行政管理事项。笔者认为，从性质上看，政府绩效管理制度是对政府工作好坏的评价、监督制度。公众可以依法通过政府绩效评估来监督政府，使政府机关不仅对上级机关负责，更重要地是对公民负责,形成上级自上而下的监督和公民自下而上的监督相结合的绩效推动机制。所以，对这一监督制度的构建，由被监督者立监督自己的法，即由政府自行制定规章或规范性文件显然有一定局限性。地方政府规章由于制度层次性方面的欠缺，容易受到非制度性因素的影响，而应当通过立法机关的运作，让监督者立法，通过制定地方性法规使立法的内容和程序体现公众意志，符合公众利益和愿望，增强政府绩效管理法规的权威性和可信赖性。

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