政治研究论文：政府机关绩效管理领域的立法研究(3)

　　3.推进模式：自上而下还是自下而上。从实际状况看，政府绩效管理制度的推行有三种模式：一是自上而下的，制度的实施主体是上级机关，由上级机关对下级机关强力推行政府绩效评估。上级机关内设的非独立的绩效评估办事机构具体负责操作。国内多数已开展政府绩效评估的地方大多是这种模式。二是自下而上的，制度的实施主体是独立的第三方评估机构。如兰州大学政府绩效评估中心、零点研究咨询集团等机构接受委托或未受委托而独立开展的政府绩效评估或民意调查即属于此种类型。三是混合型，即自上而下与自下而上相结合的。其运作特点是以上级机关评估为主导，辅之以对外委托社会独立机构调查或评估。笔者认为，地方政府在现阶段采取第三种模式是实事求是、符合现行体制状况的。我国宪法和地方政府组织法规定，“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。”“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作”。因此，上级行政机关对下级行政机关推行政府绩效管理就是其重要的领导方式之一，这与其他国家推行政府绩效管理的体制机制有很大区别，是符合中国国情的。但是，为了体现政府绩效管理的公众满意导向，实现政府绩效评估的客观、公正，增强其可信度，应当在立法中明确规定政府评估机构委托社会独立机构进行评估的制度，甚至对社会第三方评估机构未受委托独立开展政府绩效评估作出规定。这样就可以形成自上而下和自下而上相结合，也就是内外结合的政府绩效管理模式。

　　三、哈尔滨市政府绩效管理法律制度设计与创新

　　《哈尔滨市政府绩效管理条例》作为国内首部政府绩效管理立法，其本身即具有创新意义。条例共设7章48条，明确了哈尔滨市政府绩效管理的宗旨、基本原则、适用范围、绩效管理机构职责。特别是关于绩效计划、绩效诊断、绩效申诉、绩效问责等方面的制度，均属于创新性制度设计。这种制度设计，通过流程开放、公众参与和注重沟通，使绩效评估的功能真正具有了管理咨询与诊断功能，实现了对传统的政府系统内部层级考核功能的扩展，有利于推进自我绩效评估，有利于推进政府管理的科学化。创新性制度主要有以下几点：

　　1.建立了绩效计划制度。条例专设一章，对绩效计划作了规定。这里规定的绩效计划既包含中长期计划，也包含年度计划。建立绩效计划制度，有助于政府及其部门有效地保持正确的方向和政策的连续性，保证政府部门既重显绩又重潜绩，为完成长期目标而付出持续不断的努力，即使是负责人更换也不会有太大影响；有助于统筹考虑达到绩效目标所需的资源配置、投入和实现目标的途径，以及实现绩效目标的过程、手段是否合理、高效。为了节省行政成本，条例并未对绩效计划的形式作硬性规定，鼓励政府在制订经济社会发展五年计划时结合确定政府绩效中长期计划的内容，而不必非要单搞一个中长期计划。制定年度绩效计划也可以结合多年形成的制定年度工作计划的做法。

　　2.扩大了公众参与政府绩效管理的范围与渠道。通常，公众参与政府绩效评估仅限于接受满意度调查。该条例在此基础上，通过设定“四公开”制度，为公众全过程参与政府绩效评估提供了便利。一是制定绩效计划应公开征求意见。政府及其部门制定绩效管理中长期计划和年度计划应当广泛听取社会公众意见和建议。二是经批准绩效计划应当向社会公布，接受社会公众监督。社会公众可以向绩效管理机构提出意见和建议，由绩效管理机构与有关政府部门沟通。三是政府绩效信息公开。条例规定，政府及其部门应当建立绩效管理公共信息互动平台，为公众参与政府绩效管理提供便利。四是政府绩效评估结果向社会公布。这些规定打造了透明政府的行为规则，为社会公众全过程参与政府绩效评估、监督政府工作提供了制度保障，有利于事先防范政绩工程，及时发现搞形式主义、做表面文章、制造虚假政绩等问题

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