行政事业单位内部控制外部监督体系的构建

财政部《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》提出，要建立健全科学高效制约和监督体系，促进单位公共服务和内部治理水平不断提高，但从目前各地实际的执行情况来看，行政事业单位内部控制建设配套改革和落地实施的运行机制建设工作滞后。由于内生动力天然不足，行政事业单位内部控制的决策、执行与监督职能无法进行有效分离，内部控制监督与评价工作大多停留在表面，不能落到实处，内部控制建设效果不佳。因此，在发挥行政事业单位内部监督作用的基础上，各级政府应探索建立相关外部监督机制，建立由政府推动主导，政府部门、社会中介机构、公众监督等外部力量组成的立体监督体系，让内部控制内部监督和外部监督形成有效监督合力，推进行政事业单位内部控制目标的全面实现。一、行政事业单位内部控制监督缺失的主要表现（一）内部监督制度缺失，缺乏有效的内部牵制机制行政事业单位内部控制执行的监督主体设置不到位，大多单位加强内部监督的主体是内部审计机构，但基层很多中小行政事业单位由于规模较小等客观原因，内部审计监督机构或其他类似机构缺失，内部控制的决策、执行与监督职能无法进行有效分离。内部控制的监督工作没得到应有的重视和支持，未采取适当措施设计有效的内部牵制制度，缺乏完善的内控评价和责任追究等良性闭环监督体系，整体上没有建立起有效的内控监督机制。（二）内部监督独立性不足，手段有限，范围狭窄，监督层次不高对内部控制的理解仍停留在简单的会计控制上，内部监督多属财务性质，监督范围狭窄；内控风险认识不够，忽视对单位层面和业务层面风险评估，风险控制和应对能力有限；缺乏健全的信息公开机制，信息与沟通不够畅通；控制活动不够规范，执行控制环节跟踪监管不力；独立性严重不足，无法全面实现行政事业单位内部控制的控制目标。

（三）内部监督缺少外部监督的有效推动行政事业单位内部控制目前主要的外部监督力量为财政、审计、纪检监察等政府部门和社会中介机构。但政府部门对行政事业单位的监督多是临时任务性的检查，而不是经常的、制度性的监督检查，多局限于对常规经济事项在合法性、合规性等方面进行例行监督，忽视对被审计单位内部控制完整性及执行有效性的实质性检查，更不能挖掘问题背后的控制环境问题，实际监督作用有限;会计师事务所等社会中介机构作为第三方外部监督机构，只是对委托经济事项进行专项鉴证，监督功能单一。且各种外部监督力量工作中各行其事，未能形成综合监督合力。

二、构建行政事业单位内部控制外部监督的必要性（一）内部控制监督内生动力天然不足企业以实现利润最大化为目标，具有强烈的内部控制实施的内生动力，而行政事业单位是以提供公务服务、满足公共利益为目标，不能像企业那样建立法人治理机构，内生动力天然不足。内部控制实施动力只能依靠政府推动的外部监督力量，而非企业内部控制来源于公司内部治理的压力。

（二）内部监督独立性不足，无法有效解决“内部人控制”问题行政事业单位与所支配的资金和资产在权属上只存在委托代理关系，缺乏内部控制设计和实施的主观能动性，对于建立内部控制以衡量其提供公共服务的效率和效果缺乏积极性。从单位内部来说，内部控制的决策、执行与监督职能无法进行有效分离，内部控制监督人员受单位领导管理，其监督权力来自于单位领导授权，这本身不符合内部控制基本原理，其结果是内部控制具体行为最终受控于管理层，反映管理层的意图和目的，体现管理层的意志，致使内部控制监督存在“内部人控制”问题。

三、构建行政事业单位内部控制外部监督体系的主要途径（一）建立行政事业单位内部控制政府推动、部门联动联席工作机制由财政部门、审计部门、纪检监察和人力资源管理部门等共同成立内部控制实施联合领导小组，承担起行政事业单位内部控制建设和实施的主要督导和监管责任，负责统筹部署规范实施工作，对实施情况进行指导、评价及结果处理，积极发挥事前监督、事中监督和事后评价作用，定期检查，针对单位实际情况提出意见建议，并负责督促整改。同时，各个部门应各司其职，加强信息交流，形成有效的外部监督合力。1.财政部门监督财政部门首先要将现有的内设财政监督机构内控化，作为政府内部控制实施联合领导小组的常设机构，负责内部控制的日常推动协调工作，积极履行内部控制主管部门职责，对本地区行政事业单位内部控制制度建设进行组织指导，推动单位建立和完善内部控制体系。财政部门负责牵头制定具有地方特色的内控报告制度和评价考核制度，通过定期或不定期的监督检查，着力发现并督促整改内控制度不健全、不完善的问题，着力改善内部控制环境，完善行政事业单位内部控制体系。财政预算是行政事业单位的主要资金来源，财政部门要紧紧抓住财政预算控制这个核心工具，通过建立内部控制年度考核机制，将单位内部控制建设和执行情况纳入部门预算管理绩效综合评价，对单位进行政府年度工作责任制目标考核。2.政府审计监督政府审计监督是行政事业单位内部控制外部监督的重要环节。要建立健全内部控制的风险评估机制，建立风险监控、评价指标数据库和预警系统，对单位内部控制环境、运行风险及经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。创新内审指导监督的工作机制。内部审计最了解所在单位管理和控制的薄弱环节，在促进加强管理、化解风险、提高效益、增加价值等方面具有独特的优势，是审计监督的第一道防线。审计机关应创新工作机制和服务措施，促使内部审计加大对重要管理决策事项、重要内部控制节点、重要下属单位等的监督力度，实现内审指导监督的长效化管理，切实发挥内审监督作用。加强内部控制审计模式创新，健全内部控制评价体系。审计机关应摒弃传统“只审财务、不审业务；只问过程、不问结果；只重查错纠弊、少有追踪问责”的传统审计模式，注重从体制机制设置执行的层面来设计指标，注重从关键控制节点来把握重点环节，实现内部控制流程审计全覆盖。实现审计整改工作的规范化管理，健全审计整改落实机制。要加大审计整改问责力度，把审计和审计整改情况纳入年度工作考核内容。建立审计整改联席会议制度、审计整改报告和销号制度，通过制度设计来鼓励被审计单位主动整改来达到审计监督目的，切实增强被审计单位的整改主动性、时效性，从而有效推进完善内部控制。3.纪检监察监督纪检监督部门要将廉政建设与单位内部控制建设深度融合，将内部控制的制衡原理和流程控制机制充分融入到纪检监察中，将内部控制作为反腐倡廉的重要手段着力构建事先防治和事后惩治相辅相成的反腐倡廉机制。与内部控制相关政府监督部门建立沟通及信息共享机制，在党风廉政建设机关作风效能建设考核内容中，增加单位内部控制建设执行评价结果，以此为依据确定重点监察单位，从而强化内控制度执行力，实现内部控制的最高层次目标----提高公共服务的效率和效果。4.人力资源部门监督人力资源管理部门将行政事业单位内部控制纳入单位和个人年度考核，建立与完善内部控制激励约束机制，建立科学的业绩考核指标体系，将内部控制监督与绩效工资总额核定、干部考评机制与升迁、奖罚相结合，保证内部控制的全员参与。

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