摘要： 本文简要介绍了治理和善治的基本观点，随后用治理和善治的理论框架分析了海关制度创新的成就，粗线条地勾勒了现代海关制度意识形态层面的主要特征，从价值层面探讨了现代海关制度发展的未来方向。笔者认为，海关制度变革的已有成就是海关总署多年来积极进行监管体制改革和创新的结果，从制度变迁的路径角度来看，过去7年海关创新的努力为向现代海关制度的演进奠定了基础并预示进一步变迁的方向。
90年代以来，经济全球化和世界多极化在曲折中向前发展,治理和善治理论正是这种世界性潮流和发展趋势的产物,它反映了20世纪70年代以来西方发达国家政治治理和行政管理的新趋势。“治理”概念之所以引起广泛关注，主要是因为随着全球化时代的来临，人类的政治生活在发生重大的变革，其中最引人注目的变化之一，便是人类政治过程的重心正在从统治（government）走向治理（governance），从善政（good government）走向善治（good governance）。为了顺应新的世界性潮流和趋势，治理和善治理论家们提出了新的行政管理模式和衡量管理成效的规范性标准。他们认为，新的行政管理结构应当是多中心的、自主的、分工合作互为补充的治理结构，私人经济部门和以民间组织为主体的第三部门或公民社会在新的治理结构中发挥着日益重要的作用。所谓善治就是政府和民间组织、公共部门和私人部门之间的合作管理和伙伴关系，以促进社会公共利益的最大化。衡量善治的基本标准包括：合法性、法治、透明性、责任性、回应性、参与、有效、公正或包容性等。治理和善治理论自90年代以来其影响不断增大，正在变成国际社会科学界的流行话语，同时它也为众多的国际组织以及发达国家和发展中国家的官员和民众所普遍接受和广泛使用而成为一种时髦用语。
建立现代海关制度应当与时俱进，博采众长，兼收并蓄，高举治理、善治的理论旗帜，占领这一理论制高点和道德制高点，在国际经济合作与竞争中更好地为我们自己的国家利益服务。从1994年总署党组开始确立现代海关制度的目标，到1998年初提出建立现代海关制度两步走的战略部署，再到今年年初做出的关于实现建立现代海关制度第二步发展目标的重大举措，都可以看做向世人展示中国海关尊重贸易实际、弘扬公平公正、推动贸易便利、促进治理和善治的成功范例。7年以来，中国海关不仅在队伍建设、依法行政、确保中央税收方面取得了举世瞩目的成就，而且在服务经济、促进发展方面同样取得了一系列成就，这些成就与治理和善治理论所倡导的理念不谋而合。因此，治理和善治理论本身可以为建立现代海关制度提供可资利用的理论资源和方法论武器。
按照善治的标准来衡量，中国海关在建设现代海关制度方面取得了不少积极的进展。以下将按照善治的有关标准来探讨中国海关在迈向善治目标，逐步确立现代海关制度方面所取得的成就。
（1）合法性：现代社会中政权的合法性来自于民选，而政府机构的合法性则来自于“职权法定”，这是实现治理和善治目标的大前提。“职权法定”是现代法治社会的一项重要理念，指政府机构所行使的公共权力的范围由法律规定，即“无法律便无行政”，“无授权则无行政”，惟有法律设定的权力才是真正的权力。实施现代海关制度战略7年来的实践表明在全体关员中确立“职权法定”的观念，既有利于防止海关权力膨胀，又有利于保障海关在法定框架内有效管理。正如牟署长在去年召开的全国海关法制工作会上就法治问题所作出的重要指示：“依法行政是海关一切行政行为必须遵循的最高准则，其本质是要做到职权法定、程序法定、严格执法、接受监督，实现海关有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。加强海关法制工作是从制度上、法律上把‘三个代表’思想落实到海关各个方面的根本性措施。”
（2）法治：法治是善治的一项重要内容。自94年规划现代海关制度宏伟蓝图以来，中国海关在实行法治方面不断迈出新的步伐。首先，从“促进为主”到“依法行政，为国把关”工作指导方针的变化，反映出中国海关对实行法治的认识在质上的飞跃。跨入新世纪之际，新一代总署领导集体审时度势，进一步提出了“依法行政，为国把关，服务经济，促进发展”的指导方针，从而实现了在法治问题上意义更加重大的认识飞跃。７年来，海关通过参与对海关法的修订，从立法上健全了缉私体制，增加了海关的执法手段。同时，组织起草修订了与海关法配套的行政法规。为适应我国加入世贸组织的要求，海关总署对3000余件海关行政规章和其他规范性文件进行了清理。实践证明，海关的一切业务活动，实质上都是行政执法行为；因此，要努力把改革与立法结合起来，把法制建设贯穿于建立现代海关制度的整个过程，现代海关制度的逐步确立实质上就是现代海关法治体系的形成、完善过程。
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