壮大县域经济是推动“市管县”体制改革的新动力

现阶段，我国地方行政区划层级，除台湾、香港、澳门、海南和直辖市外，基本上是省（区）—市—县（市、区）—乡（镇）四级。“市管县”体制已成为全国各省（区）最基本的行政体制。随着时代的发展，“市管县”体制的历史适应性变成了经济发展的束缚。壮大县域经济作为推动“市管县”体制改革的新动力，越来越受到社会各界的热切关注。

    一、“市管县”体制形成的一个历史过程

    1949年新中国成立后不久，为了保证城市蔬菜等副食品的供应，天津、无锡、常州、北京和上海等大城市自发地领导起周围的县。

    1950年10月，旅大行署改为旅大市，为东北行政区直辖市，下辖旅顺市和金县、长山县，正式开创全国“市管县”的先河。

    1959年9月，为了密切城市和农村的联系，促进工农业的相互支持，便于劳动力调配，全国人大常委会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，“市管县”得以迅速推广。

    1982年，为了促进城乡经济共同发展，中央决定推行市领导县体制，发出《关于改革地区体制，实行市管县的通知》，“市管县”被推向新的高潮。

    到2004年底，全国334个地级行政区划单位中，已有269个“市管县”形式的地级市，“市管县”体制下的地级市所领导的县占全国总数的80％以上。

    二、“市管县”体制之所以形成的历史适应性分析

    “市管县”体制是时代发展的需要，是在中国特定的政治经济环境下，在传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中形成的，具有历史适应性。

    第一，“市管县”体制增加了政治领导的组织力。在我们幅员辽阔、人口众多的大国，由于物质条件和自治能力的限制，管理幅度狭窄，在省与县之间，增加管理层次，达到了增加管理力度的作用。

    第二，“市管县”体制“实化”了省与县之间的“地区层次”，解决了“地区层次”缺乏法律主体地位的尴尬局面，使之变为“一级政府”。长期以来，地区行署虽然在很大程度上承担了一级政府的工作任务，但其不具有相应的法律地位。“地区”没有地方权力机关，地区的国民经济、社会发展计划、财政预算以及行署官员的任免得不到人民代表大会权力机关的批准，政府工作也缺乏必要的监督。实行“市管县”体制后，省县之间的“地区层次”由虚变实，市的重大决策、人事安排等都有人大的批准和监督；同时，其税收、财政也在一定的制度规定下实现了与省、中央的合理分割，形成了真正意义上的地方财政。

    第三，“市管县”体制使中心城市有了较大的发展腹地，推动了工业化和城镇化进程。促进了区域经济协作发展，为中心城市保障了当时的“菜篮子”、“米袋子”，提供了工业原材料，推动了工业化发展，集中力量推动城镇化。同时中心城市发挥经济的辐射带动作用，支持农村经济的发展。

    三、“市管县”体制的副效应

    随着经济市场化的不断深化发展，“市管县”体制的弊端日益明显地显示出来。

    第一，“市管县”体制缺少法律依据。宪法规定，我国地方政府管理层次为“三级”，即“省、自治区、直辖市；自治州、县、自治县、市；乡、民族乡、镇”。在省与县之间没有“中间层次”。实行地级市管县体制的法律依据大都来源于宪法第三十条规定的“直辖市和较大的市分为区、县，自治州分为县、市”。但究竟什么是“较大的市”？国务院曾经批准青岛、徐州、唐山、齐齐哈尔、淄博等18个市为“较大的市”，如果加上自然成为“较大的市”的28个省会城市，“较大的市”共计46个。因此，只有46个“较大的市”和4个直辖市依据宪法可以实行“市管县”。对一般地级市管县没有规定，加之现在的多数地级市只管四五个县，也不属“较大的市”。由于混淆了“地级市”与“较大的市”的概念，实行“市管县”的地级市竟多达269个（2004年），结果“市管县”名义上由市受省委托进行代管，但事实上省不再过问，而由市进行真正意义上的管理，也就是说市的权力在不断扩张，从而成为实际上的一级行政区划。可见，“市管县”有悖宪法，缺乏法律依据。

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