2. 地方政府对耕地保护的态度消极
国家、地方政府、用地单位等土地利用主体在城镇空间扩张的博弈中,地方政府占据明显优势。土地对于农业虽然具有重要的地位,但对经济发展的带动作用却很微弱,在以GDP作为衡量地方官员政绩主要指标之一的考核机制下,地方政府为了实现领导任期间的目标,不顾环境资源承载力和经济条件,说服土地管理部门和农民尽可能地实现耕地的非农化,盲目扩大城市建设规模。地方政府发展经济的热情与耕地保护持消极态度的矛盾,与严格执法的矛盾目前十分突出,地方政府在发展地方经济、上项目上往往只强调自身情况的特殊性,把局部利益放在全局利益之上,在资源利用上急功近利,不惜违法。
3. 在保持耕地动态平衡上困难重重
土地管理法规定:非农建设经批准占用耕地的,按照占多少,垦多少的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。我国实行耕地占补平衡制度,主要目的是实现我国耕地总量动态平衡。然而现实中,由于建设占用的耕地多是城市周围和主要交通沿线的农业生产条件好的良田,而新开垦补偿的耕地大多位于距离城镇较远,生产条件差的地区，且大多数在数量上与原占有土地有很大差距。因此,目前我国耕地占补平衡中存在的多占少补、占优补差、补偿耕地基金不到位等现象突出,导致我国耕地数量逐年减少,且减少趋势有增无减。
三、在城市化的同时，做好城镇土地利用及耕地保护的几点对策及建议
然而，城市化、工业化是人类社会发展和进步的必然趋势,是实现社会现代化的客观要求。在我国城市(镇)化发展进程中必须处理好城市发展与耕地保护和土地资源持续利用之间的关系[4]。要处理好它们之间的关系，就应该做到以下几点：
1. 节约和集约利用城镇土地
基于我国国情和目前经济发展阶段,城市化进程重点战略应走内涵式城市化之路,实施资源节约型的城市化。重视城市发展的内涵,提高环境质量,提高土地利用的集约度和利效率,促进旧城改造,有序推动城市化进程,增强土地资源对经济建设和可持续发展的保障能力;并在保护耕地和节约用地的前提下,科学合理地制定各类城镇用地的规模与标准,这样才能科学合理地控制城市用地的规模,提高土地利用效率;加强土地整理,对城市内未利用的闲置土地、区内零星的弃耕地、低利用率土地,用行政管理与市场调控相结合的方法进行整理开发,通过控制存量建设用地,储备可盘活的城市建设用地,积极实现土地利用由分散到集中、由粗放到集约的转变。进一步完善土地市场,推进城镇土地的集约利用。 2. 强化政府对耕地保护的责任,规范政府行为
现实中耕地随意被占用、建设无序等现象的发生,既有政府管理不力的原因,又有政府行为不规范的因素,同时也体现了土地管理体制中存在缺陷和问题。由于土地农用的比较利益低,如果完全由市场机制进行配置,那么耕地就会不断地被转为建设用地。为了保障国家的粮食安全,必须强化政府对农地的保护作用,严格控制农地转为建设用地的数量。要从征地和供地两方面规范政府行为,改变目前一些地方政府从当地利益出发,为建立政绩而以地生财、竞相出让土地的做法。规范政府的征地行为,要严格规定各级政府的征地权,杜绝各级政府以公共利益为借口滥用征用权,同时提高征地成本,保障被征地农民的合法权益;同时要求各级政府严把土地供应关,完善土地的有偿使用制度,严格执行招、拍、挂,增强土地出让的透明度,减少土地出让中的出租、寻租行为。
3. 完善占用耕地补偿制度,建立土地开发整理新机制
政府必须进一步明确责任,负责本行政区内的耕地占补平衡,通过土地开发、整理、复垦落实耕地占用补偿的法定义务。建立包括经济发展与耕地占用数量的关系、耕地质量评价、耕地的食物生产潜力评价以及耕地变化的粮食安全效应等在内的耕地储备体系,推动土地开发整理产业化。严格土地开发、整理的项目管理,建立从事土地开发、整理的专门机构,采取招标的方法推行企业化经营。鼓励开发整理机构多方面、多渠道筹集资金,按照谁投资谁经营谁受益的原则,充分利用优惠的税费政策调动各方开展土地开发整理工作的积极性,确保各地区耕地占补平衡。
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