内河封闭水域客渡船安全管理再议

封闭水域客渡船安全管理再议

内容摘要：封闭水域水上交通很不发达，船舶航行性能、船员的综合安全素质与法规规定相差甚远，成为严重的安全隐患。客渡船一旦发生交通事故，很容易导致群死群伤，社会影响极大。影响水上交通安全的最大隐患莫过于船主（员）的综合安全素质。在封闭水域，要提高船主（员）安全素质，改革过去的陋习，还有一个相当长的过程，还必须在法律范围内采取超常规的办法强化船主（员）安全管理，提高船主（员）遵纪守法的自觉性，从而减少事故的发生。本文旨在探讨引入公安力量强化封闭水域的安全管理，做到及时发现隐患，即时消除隐患，让悲剧不在重演。

关键词：封闭水域、客渡船、安全管理机制

一、前言

我国有许多湖泊、水库因受自然条件限制，没有与大江

大河等水网地区相连接的航道，这些湖、库在一定区域内形成了可供船舶航行的封闭水域（该水域相对于水网地区），船舶在封闭水域的交通运输中起着至关重要的作用。由于封闭水域大多处于偏远乡镇，承载运输的船舶全部是乡镇个体或联营的客渡船（以下简称乡镇船舶）。普遍存在着经济基础薄弱，人们思想观念相对落后，船员安全意识低，船舶适航性能差，船舶超员现象普遍，管理相对滞后的问题，形成了船舶事故隐患的窝点。交通部，国家经贸委《关于进一步加强乡镇船舶安全管理责任制的意见》一文指出：“乡镇船舶沉船事故频繁发生，重特大交通事故已占全部重特大水上交通事故的90%，成为影响水上交通安全形势的决定性因素。”封闭水域的客渡船舶是乡镇船舶的一个特殊群族，极易发生群死群亡水上交通事故。2006年3月15日，四川广安岳池

一条26米宽的小河沟发在死亡28人的重大水上交通事故（《小河沟、大灾难》），再次给社会敲响了强化封闭水域客渡船舶安全管理的警钟。因此，封闭水域客渡船安全管理工作值得我们认真探讨。

二、封闭水域水上交通安全难管理

封闭水域水上交通安全管理工作与水网地区相比较，存在着许多管理的难点问题，具体体现在：

（一）船舶适航性能差、船员法规意识低。封闭水域的船舶有着自身独特的特点。一是船舶存在“先天缺陷”。由于经济条件差，船舶经济效益差，无法对船舶更多的投入。船主只要求船舶能载客（货）、能航行就行的原则，船体的建造没有规范的图纸，没有国家认可的厂家，用才用料因陋就简，救生消防设备配备不到位，主机设备配置档次低等，船舶从建造就不能适应规范标准的要求，出厂之时就“先天不足”；二是船员安全意识差。封闭水域船员文化程度普遍较低，长期在封闭水域航行，见少识窄，对安全的危害性缺少感性认识，舍不得进行安全投入，船主(员)总是抱着能开就行的侥幸心理，出了事故自认倒霉。同时，乘客对船舶条件要求也不能过高，只要能满足于方便出行就行。由于封闭水域的船舶只能从事短途客货运输，基本上是在自家门前打转转，船员常年只同一个海事机构打交道，认为船舶能装，人能开，

是否检验、是否培训，有证无证都是一个样。他们认为管理机构要求检验、办证说穿了就是要几个钱。由于存在着上述心态，受经济利益驱使，船主把法规视作儿戏，对海事机关的管理他们能拖则拖，能抗则抗。

（二）乡镇船舶“乡镇（政府）管”的职责不到位。按照国务院及有关文件规定，乡镇人民政府对本辖区内乡镇船舶安全管理负责，在船舶安全管理上做到“机构、人员、责任、经费和具体工作”五落实。海事机机构履行国家监察的职责。但在实际工作中，由于缺乏对乡镇的考核制约机制，乡镇政府在具体实施过程中也存在执法主体资格的问题，导致该项责任无法完全到位。我们海事机构在向乡镇政府提出落实责任要求的建议时，很多乡镇领导就说：“乡镇政府一无船舶安全管理机构编制，二无船舶安全管理人员编制，三无经费来源，四不是船舶安全执法主体，叫我们如何管理？我们如何负责？再说，船舶证书由你们办、费由你们收，你们是国家授权的管理单位，你们不管哪个管？责任你们不负哪个负？这也是乡镇政府的责任，那也是乡镇政府的责任，还要这么多部门（机构）干什么？”由于存在这种责、权、利不统一的问题，乡镇政府对水上安全管理责任抱着无可奈何的心理，与县市政府签责任书也是硬着头皮签。责任感（危机感）强一点的乡镇政府也只在有关会议上强调一下，节假日安排人员在码头上站一站，转一转，至于能否解决问题就是另外一

回事了，万一发生了事故对上、对下都有一个说法。责任感差一点的乡镇政府根本不过问水上交通安全管理工作。因此，乡镇政府管理乡镇船舶的责任在很大程度上落空；我认为在乡镇船舶安全管理上，对乡镇政府寄予的希望越大，其结果失望就会越大。

（三）封闭水域难执法，事故隐患难消除。船主认为接受管理就是花钱（买设备要花钱、培训、考试要花钱，办证办照要花钱），不超载、不冒险就赚不到钱，海事机构对其宣传安全，提出整改意见他就认为你对他过不去，有碍他发家致富；他们认为，管理部门所要求的不是要他掏钱就是要他少赚钱。海事机构对违章船舶采取措施，他就抗拒管理，轻则谩骂，更有甚者，全家老少，左邻右舍手持刀棍对海事人员进行围攻殴打；政府的整顿专班一走，他就搞得你海事人员及家属不得安宁。长期以来，形成了你说你的，他跑他的。因此，封闭水域靠海事人员说服教育根本起不了作用，达不到管理的目的。

国家的行政管理机关一般采取教育与处罚相结合的原则，海事机构对封闭水域违法行为人说服教育不起作用，那行政处罚又会怎么样呢？按照《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政处罚的决定按一般程序（当场处罚对船主来说只是一纸空文，对海事来说已尽到了管理责任）必须先进

行调查制作调查报告，再制作行政处罚通知书，在送达通知书时要告知违法行为人具有陈述申辩权和听证权，三日后填制行政处罚决定书并设法送达当事人。对于海事机关作出的行政决定，当事人一般不会按照处罚决定去落实，海事机关只有等到行政处罚决定书送到当事人满90天后向人民法院申请强制执行。从下达行政处罚通知书至申请人民法院强制执行，需要近100天的时间；如果当事人要求陈述申辩或举行听证，时间要求就会更长。如果这起行政处罚决定，海事机关针对的是严重违章情况，在这100天的时间里，该发生的事故早就发生了（如果没有发生事故也成了违法当事人驳斥海事人员危言耸听的藉口）。海事机构向人民法院申请了强制执行，并不意味着这起违法行为就得到了处罚、当事人受到了教育。因为，人民法院会采取如下方法对待海事机关的强制申请。一是由于种种原因（当然这些原因中并不包括海事机关在进行行政处罚时不遵守法定程序或没有法定依据）法院没有给予强制执行，相对于违法当事人来说《海事处罚决定书》等于是一纸空文，他可以继续他的违法行为，事故隐患依然存在；对于海事机关来说，只能无可奈何地将有关文书存档，作为今后免受责任追究的依据。二是法院在一定程度上给予强制执行，在执行的过程中面对违法行为人软缠硬硬磨甚至是威胁利诱，法官在海事机关与违法行为人之间往往充当和事佬，对处罚决定大打折扣。有时只落实应

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