公共管理学引论(2)

权利”。

17彼得斯《政府未来的治理模式》四大未来政府治理模式：市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制式政府。

A市场式政府模式是当代行政改革实践中的主导模式。特点：下放决策和执行权力。把公共部门分解成若干相互竞争的运作部门，将大量服务职 能下放给低层机构、私营部门或半私营部门来承担，从而打破公共部门的垄断性控制；政府结构趋向网络式扁平化。强调积极进取的政府行为和个人责任，促使建立 层级尽可能少的网络式结构，保证各公共部门的低投入高收益；建立以功绩制为原则的个性化绩效工资制度。吸收私营部门的管理思想，打破集体化的工资分配制 度，建立以功绩制为原则的个性化绩效工资制度。B参与式政府模式特点是：实现分权制度化。放权于基层，主张把科层制中被排斥在决策过程以外的基层团 体、政治力量吸收到政府管理活动中来，以改善政府组织本身的管理；放权于服务对象。给服务对象更多的权利，因为他们是纳税人，是政府消费的提供者，也是政 府服务的最好评判者；参与决策。即有效地吸收基层公务员和社会团体公众，参与行政管理共商行政决策。C弹性化政府模式的特点：公共部门所设置的机构不 再是永久性的实体，主张在组织上建立临时性机构；放弃政府人员任用上的“铁饭碗”，有必要使用外部人员，同时在人事上搞短期或临时雇佣，任务完成后即解 雇；根据地域管理下放权力，使之具有灵活性和多样性；对不同的政策问题采用不同的决策方式，跨部门决策时建立临时协调组织等。D解制式政府模式特点是：简化内部规章制度，取消过程取向的控制机制，相信公务员个人的责任心和能力；强调道德驱动原则，即通过强化对公务人员的个人道德和职业道德教育，实现公务人员公共责任感的内在化，靠个人觉悟而非外部控制来促进和保证公共利益；分权与权力下放，主张赋予官僚机构更多的决策权，尤其是给下层组织和公务员个 人以自主权，发挥其积极性和创造力。E四种模式对传统政府体制存在的问题提出了不同的解决办法，这些措施都拥有共同的理念并相互关联。未来的政府治理并非在 其中做出选择，而是吸收其精华，寻找适合特定政府特点的治理模式。

18政府介入经济社会发展的基本手段:A供应——政府通过财政预算提供商品和服务；对象——公共产品；功能——配置、分配和稳定B补贴——是供应的一种补充手段，政府通过这种方式来资助私人经济领域的某些个人或组织，生产政府需要的商品和服务；对象——私人产品；功能——首先，可以直接影响特定产品和服务的供给，从而实现政府对特定经济资源的配置过程的干预功能，以及维持特定产品和服务供给过程的连续、稳定功能；其次，政府还可以通过补贴，直接影响私人部门组织内部的管理活动，从而实现政府对私人组织的监督和控制功能 C生产——政府直接生产在市场上出售的商品和服务；对象——私人产品；功能——私人产品供应不足，挽救行将倒闭的、关系到公共利益的企业，刺激竞争，减少社会成本（如环境的外在性），保护国家主权等D管制——政府运用国家强制力批准或禁止私人经济领域的某些活动；对象——经济和社会生活中所普遍存在的信息不对称问题和外部性问题；功能——对市场机制运行中出现的问题的一种矫正，其目的是维护市场竞争和市场机制对资源的有效配置

19公共管理的本质属性与政府的特性A公共管理的本质属性是其公共性和服务性。提供公共产品，管理社会公共事务，以满足社会公共需求.B狭义政府仅指国家行政机关，广义政府除了国家行政机关之外，还泛指立法、司法机关，其权力来自民意和宪法，在社会中拥有最高意义上的强制权力C政府的特性：政治性、

普遍成员资格、强制性①与私人部门的企业组织、第三部门的非营利组织不同，建基于民意和公共权力之上的政府，本质上是一种政治性的组织。政府的政治性表明政府的行动过程是不同利益集团的博弈过程，政府的基本使命是谋求公共利益，政府为了实现其基本使命必须运用其所拥有的公共权力作为强制手段来获取资源和消耗资源。②普遍成员资格与强制性和政治性并不是截然分开的，实际是互相交织在一起的，且都来源于民意和公共权力。都不同程度的体现着政府的强制性特征。国家的成员资格具有强制性，因此国家具有其他组织不具备的强制权。政府的强制性意味着它可以做私人机构不能做的事情，同时政府可以建立束缚自己手脚的规定，以至于他们不能自己想做什么就做什么。

20公共管理与私人管理的区别：A政治权威与经济权威。公共管理是一种活动，这种活动在本质上是国家的活动。公共管理包括政治权威的作用（也存在着非权威的作用），主体为政府。私人部门或组织的管理使用的是市场的权威或经济的权威，而是来自经济性的市场力量。B多元制衡与自主性。公共管理是各种政治力量相互作用的环境中，公共管理的自主性受到影响。私人部门管理，固然也受到各种权威以及政治环境的影响，但这种影响与公共管理不可比拟，因而，私人部门管理有相对充分的管理自主权。C公共利益与私人利益。政府具有促进和实现公共利益的义务和责任，这是公共管理区别与私人管理的一个重要特征，公共管理应当将公共利益作为自己行动的出发点。私人组织和部门往往是个人利益最大化的追求者。D法的支配与意思自治。政府部门的行政行为必须在法律规定的范围内，受到法的支配。私人管理更多遵循的是契约自由和意思自治，拥有高度的管理裁量权。E政府与市场。公共管理与私人部门管理的重要区别就在于政府与市场区别。与企业组织不同，政府提供的产品以及服务往往面对的不是自由、竞争性的市场。a是垄断与市场。b公共产品与私人产品。c自由与依赖. d利润与支持F多元理性与经济理性。政府治理中的理性往往是多元理性，需要综合考虑各种利益和价值的平衡。私人部门管理大多为工具的经济理性考虑，通常不顾及或少顾及其他理性的考虑。

22官僚科层制组织的基本特征。A法制化。现代行政管理机构有其固定的权限范围，并且由法律或行政法规来加以规定，行政事务在权限范围内按法规持续地运作；有明确划分责权的规章制度和工作程序。B等级化（科层化）。实行机关等级制和职务等级制原则，按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系，并按等级赋予相应的权力，各个层级的官员和机构都接受严格的监督；官员职务的升迁根据年资或政绩，或者两者兼而有之。按职位高低规定人员之间的命令与服从关系，形成层级节制的控制体系 。C非人格化(公私分开)。主张严格的公事公办，公私界限分明，公务活动领域与私人生活领域有明显区别，工作区域与生活区域分开；行政管理班子同行政管理物资和生产物资完全分开；任职人员对职位不能占为己有。D专业化。行政人员人格的基本要求。E职业化。官员由上级权力当局任命，而非选举产生。要求行政官员全身心地投入公务活动，职务就是“职业”，就任职务就要承担一种忠于职守的义务；实行职务终身制；采用固定的货币薪金支付报酬。F技术化。主张技术专长，官员的选拔和任命注重知识和业务能力；注重专业培训；实行分工的原则，解决事务“不看人办事”。G档案化。决定与命令形成文件下达，以文件“档案”作为管理的基础； 23传统公共行政范式特征A政府与社会之间的关系,政府是高高在上、“自我服务”的官僚机构B传统公共行政只计投入，不计产出不同C传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法D传统公共行政排斥私营部门管理方式

不同E传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模F传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同G价值选择: 价值中立; 政府角色, 守夜人政府(公共行政范式的基本特征①行政活动的科学化②作为一种价值观的效率③严格的等级制组织模式④常任的中立的和无个性特征的公务员)

23新公共管理范式下的政府职能:世界银行的观点：A确保法律基础B保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定C投资于基本的社会服务和社会基础设施D保护弱势群体E保护环境 24关于新公共管理范式的争论。A对新公共管理范式的理论基础和意识形态倾向的批评，“新公共管理”是一种意识形态的思想体系，是一种新保守主义或新自由主义的公共管理哲学（甚至有人称之为右派政府的公共管理纲领）；说这种公共管理新模式以公共选择理论和新制度经济学为其理论基础，滥用经济学的假设、理论和方法，是经济学帝国主义向公共部门管理领域的扩张。B对“新公共管理”改革的市场化和管理主义的总方向的批评。认为市场化取向的改革体现了改革者对“市场价值”和市场机制的崇拜，是一种新的“市场神话”；而“管理主义”的改革取向则忽视了公共部门与私人部门的本质差别，照搬私人部门管理模式，实质上是一种“新泰勒主义”。美国学者汉森认为，推崇和效仿私人部门管理方式，是把教科书中对私营企业的理想描述与现实混为一谈；英国学者格林沃德等人从公共责任、公平、合法性和多样性四个方面论证公共部门与私人部门之间的差别，指出不能照搬私人部门管理方式。英格拉姆在《公共管理体制改革的模式》一文中则批评“管理主义”片面追求效率，认为对许多公共组织来说，效率不是追求的唯一目的，还存在其他目标。C对“新公共管理”改革的各种具体措施（包括市场导向、私有化、分权、放松管制、结果控制、绩效评估、顾客至上等）提出批评。例如，合同出租是市场导向的主要原则，它有利于提高效率与效益，但却缩小了公共责任范围，也妨碍公共官员与民众的联系与沟通；分权有利于增强自主性和灵活性，但也带来了分散主义、本位主义、保护主义，并增加公共开支；私有化有助于精简政府机构，增强公共部门的活力，但也损害了公民参与，妨碍政治导向，并产生公共责任方面的问题；放松管制为各部门机构松绑，增加灵活性，但也带来新的控制问题；结果导向等企业化管理方式提高了效率，但也产生了如何与公共职能有机结合的问题；顾客至上提供了回应性、多样性的服务，但却把公民降低为一般的消费者。(四个方面：经济学作为新公共管理范式的理论基础是否合适？私人部门的管理方法和技术是否能适用于部门？公共部门管理的政治化倾向是否会重蹈19世纪的覆辙？公共责任（或感面向公民的说明义务）与管理责任（或对上级的说明义务）是否一致？它们能否在新公共管理范式下保持平衡？)

25统治与治理的区别。A二者的主体不同，统治的主体是政府，而治理则是多元主体。治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。B管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，治理则是一个上下互动的管理过程，C管理的范围不同。政府统治所涉及的范围就是以领土为界的民族国家，治理所涉及的对象则要宽泛得多。小到一个具体组织，大到一个国家，甚至是整个世界，都可以是治理理论 应用 的范围 D管理方式由以强制性为主转变为以平等、对话、合作为主的多元化手段。它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。特别是注重在市场原则基础上的分权合作。 E追求的目标不同。治理追求的目标由传统的“善政”向一种“良好的治理”即“善治”转变，并由单

纯的追求效率转向为实现公共利益最大化，使国家与市民社会形成一种更为有效和良性的互动关系。 F权威的基础和性质不同。统治的权威主要源于政府的法规命令，治理的权威则主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主，后者以自愿为主。“少一些统治，多一些治理”，成了一些西方政治学家和政治家的流行口号。

25为什么说在科层制组织中，“正确地做事”胜过“做正确的事”？A韦伯指出，近代社会的发展进程是一个合理化的进程，在一些具体的领域中，这种合理化表现为工具理性化或形式合理性的生成过程。公共行政就是这样的具体领域，对于政治来说，行政是从属于工具理性原则的，是政治的工具。作为工具，行政不需要包含着价值因素，只有当它自身不包含着任何价值因素的时候，它才作为整体而对于政治具有充分的价值。也就是说，行政作为政治的工具，它的唯一追求就是效率，它在多大程度上是高效率的，它就在多大程度上实现了它对于政治的价值。B既然接受了效率价值观和组织的机械模型，那么严格的规章制度和等级结构就成为行政组织及其管理的基础，同时也是行政系统最鲜明的特征之一。每一个通过严格考核的公务员，边分配到一个专业化的岗位上，更具年限和资历升职，在这个严格的等级制组织中，规则是至高无上的，服务规则和执行任务是公务员的首要职责，因此人们关心“正确地做事”胜过“做正确的事”

26赫茨伯格双因素理论的主要内容。 双因素理论又叫激励保健理论,也叫“双因素激励理论”。A保健因素，包括公司政策和管理、技术监督、薪水、工作条件以及人际关系等。这些因素涉及工作的消极因素，也与工作的氛围和环境有关。也就是说，对工作和工作本身而言，这些因素是外在的.当这些因素恶化到人们认为可以接受的水平以下时，就会产生对工作的不满意。但是，当人们认为这些因素很好时，它只是消除了不满意，并不会导致积极的态度，这就形成了某种既不是满意、又不是不满意的中性状态。B那些能带来积极态度、满意和激励作用的因素就叫做“激励因素”，这是那些能满足个人自我实现需要的因素，激励因素，包括工作本身、认可、成就和责任，这些因素涉及对工作的积极感情，又和工作本身的内容有关。激励因素是内在的，或者说是与工作相联系的内在因素。 这些积极感情和个人过去的成就，被人认可以及担负过的责任有关，它们的基础在于工作环境中持久的而不是短暂的成就。如果这些因素具备了，就能对人们产生更大的激励。C从这个意义出发，赫茨伯格认为传统的激励假设，如工资刺激、人际关系的改善、提供良好的工作条件等，都不会产生更大的激励；它们能消除不满意，防止产生问题，但这些传统的“激励因素”即使达到最佳程度，也不会产生积极的激励。保健因素是必需的，不过它一旦使不满意中和以后，就不能产生更积极的效果。只有“激励因素”才能使人们有更好的工作成绩.D赫茨伯格告诉我们，满足各种需要所引起的激励深度和效果是不一样的。物质需求的满足是必要的，没有它会导致不满，但是即使获得满足，它的作用往往是很有限的、不能持久的。要调动人的积极性，不仅要注意物质利益和工作条件等外部因素，更重要的是要注意工作的安排，量才录用，各得其所，注意对人进行精神鼓励，给予表扬和认可，注意给人以成长、发展、晋升的机会。随着温饱问题的解决，这种内在激励的重要性越来越明显。

27公共组织提升响应性的途径A战略规划，即面向环境来预测变化、创造变化和利用变化，将环境不确定性转变创造价值的源泉B柔性结构设计，即强调组织中权力随知识的离散分布而进行分散化配置，以特定的使命或任务为基础设计工作团体，变科层制等级结构为柔性的扁平化结构C组织学习。即针对环境不确定

性。组织工作成员学习，提升响应性

28英国新公共管理运动的过程及主要改革措施A引进私人部门管理技术阶段（雷纳评审）在英国，铁腕首相撒切尔夫人在1979年上台后便组建了效率小组，开始了著名的“雷纳评审”。“雷纳评审”的性质是“以解决问题为导向”的“试验式调查”，即对政府部门的行政改革进行调查、研究、审视和评价，其目的是提高公共行政组织的经济和效率水平。雷纳小组的成员主要来自政府部门的高级公务员，除此之外还包括来自学术界和顾问公司的专家，他们的正式头衔是评审员，具有相当大的自主权。通过雷纳评审，发现了英国公共行政部门的许多问题，针对这些问题，雷纳评审提出了许多切实可行的改进措施和建议。B公共服务私有化阶段英国公共服务的私有化开始于1983年英国全国审计体系的创立，其目的在于压缩政府规模、缩小政府活动范围，从而根本解决公共部门和公共服务效率低下问题。公共部门私有化在减小政府规模和活动范围的同时，也改变了政府在国家经济活动中的形象C公共服务代理化阶段公共服务代理化和公共-私人部门伙伴关系阶段。这个阶段开始的标志是1988年《提高政府管理：下一步》报告的出版。该报告提出了一个政府机构和职能改革的全新架构，其核心思想是政府职能代理化，具体地说就是创建或应用具有半自治性质的代理机构来负责政府政策的实施或其它操作类型的管理。这实际上是公共行政学中一个经典命题“政策与行政相分离”的具体实现形式。核心政府部门由作为高级公务员的内阁大臣负责，代理机构则由基于合同的、且大部分是通过公开竞争任命的代理人负责，他并不是永久公务员。每个代理机构都有一个框架文件说明它的宗旨、绩效目标、预算和人事自主权，代理人个人对代理机构的绩效向所属大臣负责。了6项公共服务原则：公布明确的标准。关于服务运作的全面和准确的信息公布。用户选择和咨询。优质服务。有效纠偏。确保效率和经济D公共和私人部门伙伴关系阶段1997年5月，工党取代保守党执政之后，大力推行以公共和私人部门伙伴关系为核心的政策组合，将英国新公共管理运动推向了一个新阶段。布莱尔内阁的“利益相关者”信条强烈支持在政府代理机构、私人部门和志愿部门(也称第三部门)之间通过建立伙伴关系来提供公共服务的努力。以公共和私人部门伙伴关系为核心的政策组合为公共部门提供新的资金来源；实现政府再造，以及在地方经济发展政策实施过程中与地方社团建立合法关系；应对在现代市民社会制订和实施政策过程中所面临的全面参与的挑战。

29利益集团和政策团体在政府的政策制定和公共管理活动中的作用A利益集团被定义为独立于政府之外，但又与政府具有紧密的联系，并企图影响公共政策的一种组织，正因如此，它们提供了政府或者国家与主要的社会部门之间建立制度化的联系的渠道。B政策团体是政治制度的一个组成部分，依靠职能方面的责任、既得利益和专业知识——在决定某个公共活动领域的政府决策方面有较强的呼声，并被社会和公共权力机关（特别是那些决定该领域政策的公共权力机关）普遍接纳。一个政策团体由对一个特殊政策领域具有共同利益的政府机关、压力集团、媒体人士包括学者在内的个人组成。C从利益集团、政策团体成员的角度看，利益集团、政策团体可以为其成员与政府或国家之间建立起有效沟通的渠道，使其成员的声音能够被倾听到，使他们向国家或政府提出的要求具有合法性D从政府的角度来看，利益集团已经成为一种更加开放的新型“政治制度”的不可分割的组成部分，或者说，利益集团已成为政府的一个潜在竞争者。在这个意义上，利益集团、政策团体有发挥着政府面向市民社会和市场获取信息、调节利益关系的作用

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