中国信访的制度困境及出路

近年来持续上升的“信访洪峰”以及由此引发的信访法律地位之争，引起社会各界的极大关注。对此，本文试从中国信访制度的形成、发展、功能及作用、信访制度与国家法治化进程的冲突等进行分析和比较，以期中国的信访能尽快走出制度的困境。
一、中国的信访和信访制度

1、基本概述

信访是指社会成员利用写信或走访等方式，向社会管理者表达意愿、寻求帮助的一种活动。改革开放以来，中国的社会处在经济的迅速发展和社会体制的转轨过程中，市场经济对人们统观念巨大的冲击，社会利益格局的不断调整，使各类社会矛盾的产生和冲突成为必然，并且体现为日趋增多的各类信访活动。

中国目前的信访活动大致可以分为参与类信访；求决类信访；诉讼类信访三种类型。参与类的信访主要是指对各级人大常委会、政府及司法机关工作提出建议、意见及批评的信访事项。这类信访的出现，是改革开放后中国公民获得经济自由后开始关注社会生活和城市建设发展的结果，也与中国公民有了更多的权利意识及言论自由分不开。求决类信访在目前各级政府机关受理的信访事项中所占比例最大。大到动拆迁、征地补偿、失业保障，小到社区水、电、煤的维修、邻里纠纷甚至家庭矛盾都会找政府信访，以求解决。求决类信访确实是一定时期政府工作的“晴雨表”，如当城市建设中动拆迁矛盾激烈时，动拆迁方面的求决信访就会大幅度上升，从一定程度上反映了政府某些政策的失当及相关职能部门的懈怠。国有企业转制过程中，大量的协保、下岗及失业信访也在提醒政府应注意到社会成员对于改革所能承受的限度，以及社会保障机制的建立与完善。诉讼类信访是目前中国最为叹为观止的奇特信访类型，没完没了的大量申诉案件是对已经终审生效的法院判决提出的申诉。颇有中国特色的是一些案件刚起诉到法院，一方或双方诉讼当事人也开始信访，要求人大或者党政机关监督法院公正执法，这种状况一方面显示了中国司法权威及法院公信力存在的危机，另一方面信访人的各种心态也十分耐人寻味：他（她）们往往寄希望于某一领导的批示以加重在其案件中胜诉的法码；也有信访人直言不讳的要求领导为其案件批示，或采用拦领导座车、打听领导家住址上门送信以及以爆炸、跳楼、服药自尽等手段相要挟，以期引起领导人对其申诉案件的注意和重视。

中国的信访制度是关于信访活动行为规则的总称。所谓制度是指一系列的涉及社会、政治及经济行为的规则。当代“新制度主义”学者将制度的基本内涵分为二个层次：其一，制度是指影响和约束人们行为的规范、规则、惯例的集合体，而不仅仅是旧制度主义所指的一套正式的结构；其二，制度还包含着组织就是一套规则链和共同规范的思想，也就是说，组织是至关重要的规则建构的载体。[1]中国的信访机构最初是作为党政机关的秘书部门协助领导同志做好工作而设立的，自1978年第二次全国信访工作会议以后，随着国家经济建设和各项改革事业的不断推进，信访的制度建设有了很大的发展，但就信访机构的权限而言，信访工作仍是属于咨询、协调为主的党政机关秘书性质，因此，信访制度的框架始终没有脱离党政等机关而独立存在，其工作流程也基本上是以转处、督办、协调和反馈等方式构成。

从1995年10月28日颁布的国务院《信访条例》的规定来看，各级国家机关必须设立信访机构，受理与其职权相对应的信访事项。信访人可以对各级国家机关的工作及其工作人员提出批评、建议和意见，也可以举报、揭发国家机关工作人员的失职违法行为，还可以就自己的合法权益受到侵害提出控告。各级国家机关受理其职权范围内的信访事项并按规定的程序处理，同时必须在一定时间内给予信访人回复。信访人对信访机构的处理不服的，可以申请上一级信访部门复议等等。但是，中国的信访制度并不仅仅见诸于相关的信访法规，某些沉淀在信访人和信访机构中不言自明的潜在规则仍在影响着信访活动，成为具有中国特色的信访制度的组成部分。

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