提高教育政策执行力必须超越“执行”的视域局限(2)

　　三、影响教育政策“执行力”的主要因素

　　影响教育政策“执行力”的因素多种多样，为便于分析，本文尝试从政策活动主体、政策环境条件、决策质量和技术操作4个维度进行归类，并分而述之。

　　(一)政策活动主体类因素

　　政策活动主体类因素主要是指因活动主体自身的原因以及活动主体间不良互动而导致“执行力”弱化的现象或状态。

　　1.决策者对政策的理解步入误区。决策者对政策的不同理解直接影响到对政策执行“得力”与“不力”的界定。究竟什么是政策，确实很难定义。诚如卡宁汉姆[9](Cunningham)形容的那样，“政策有点类似大像，见到时能认出，要界定却不易”。不难看出，对政策的界定虽然见仁见智，但大体可划分为静态和动态两大阵容。如果决策者视政策为静态不变的终结产物，便会奢望政策目标的达成与设想的完全一致。如果决策者把政策作为一个动态过程看待，则自然会容忍政策在许可的偏差幅度内从问题认定到具体执行全过程直至结果中所发生的变化。应该意识到，政策目标从设定到达成所走的道路永远都是Z字型路线而非直线[10]。

　　2.政策制定者和政策执行者对待政策的立场、利益、态度和情感不一致。这种不一致现象是不以决策者的意志为转移的一种客观存在。它的产生主要源自几种情况：(1)政策是对利益的分配或调节。决策者、执行者和政策受体之间利益追求虽然大体趋同，但冲突始终存在。现行公平取向的教育政策，其目标的实现有赖于打破或调整现有利益格局，因此，在政策活动过程中，活动主体的任何一方如果从自身利益考虑越多，冲突则越严重，对待政策的立场分歧也越大，换言之，政策执行的阻力也越大，直至消解政策能量为极端。(2)当决策采用自上而下模式、参与决策人数少、咨询面窄、反馈意见吸纳不够、政策执行的强制意味较浓时，容易产生“他们的政策我们执行”的不良心态。伴随而来的是或对抗或冷漠或消极怠工或“上有政策、下有对策”，执行者缺少积极性和主动性，政策受体的认可度亦不高，以至政策执行失真。(3)决策者在制定一项政策的较为漫长的过程中无疑会花费不少心血，对政策自然情有独钟。这种情感随着决策圈子由内向外的延伸而逐步弱化，到决策的局外人-执行者特别是政策受体时它已不复存在。通过宣传或行政手段，执行者可能理解、认同政策且愿意执行，但缺少应有的热情，应付了事。这种政策执行过程中低水平的主观能动性、积极性和创造性无疑会影响到政策执行的效果，但其本身就是“执行力”不可或缺的一部分。

　　3.决策者和执行者对政策目标达成的期望值不一致。决策者和执行者对政策的立场、态度和情感的不一致导致他们对政策目标达成期望值的迥然不同。决策者对政策目标达成的期望值总是高于执行者的期望值。决策者要求的是百分之百，执行者满足于“交差”；或者决策者期望的是政策目标的全面、完整的实现，而执行者和更广泛意义上的政策客体则更希望政策中利己价值的充分体现。因此，政策执行的结果常常是表面形式上的目标达成而实际未达成或未完全达成。

　　4.决策者和执行者对政策目标价值取向的认同不一致。决策从来就是一个“价值涉入”的过程。从某种意义上说，决策过程是决策者人生信仰和价值追求得以实现的过程。决策者的价值信仰和取向不可避免地左右着政策目标或目标体系的价值取向，换言之，任何一项政策都会深深地打上决策者的价值烙印。当决策圈子较大时，决策过程本身也是多种价值取向冲突与趋同的过程。当政策出台进入实施阶段时，这种暂时趋同了的价值取向将再一次与政策执行者的价值取向发生冲突，而且冲突将更激烈更难融合和统一。一者冲突的范围更广；二者介入冲突的价值取向更多更庞杂；三者由于地缘关系，价值趋同缺少必要的机制、途径或场合。决策者和执行者的价值冲突未达到趋同时，政策执行过程中，价值选择的主动权在执行者手上，制约政策运行方向的将更多的是政策执行者自身的价值取向。决策者与执行者价值取向分歧的大小以及各自对政策运行影响力的大小同政策实施中目标发生偏离程度的大小之间有着直接的关系。“政策走样”部分即源于此，笔者谓之“主动性政策执行失真”。

　　5.决策者和执行者对政策目标的理解不一致。假定政策目标指向的是事物发展的一种理想状态，那么，这种状态通常首先也仅仅是以一种观念形态的表象存在于决策者的头脑之中。结果性的目标“明确”始终是相对的，远景模糊才是绝对的。对未来的憧憬基于对历史和现实的把握，而把握是否准确又较集中地取决于资讯的占有程度。决策者和执行者对政策目标的理解差异除了因个人的知识、经验和背景外，更多地源自对相关资讯占有的不对称。占有的资讯愈全，未来事物的图像愈清晰愈具体，目标更明确，逼近事物的道路愈宽广、途径方式愈多样。反之，则目标模糊，盲人摸象、各持所感。政策目标的全面如期达成有赖于决策者和执行者对政策目标理解差距的消除或缩小。换言之，政策目标能否如期达成取决于决策者能否成功地把自身脑海中清晰的目标图像迁移到执行者的头脑中去。

　　6.政策执行者遭遇来自政策受体的阻力。教育可说是人世间最为复杂的活动。它要满足的需求多种多样。任何一项教育政策都不可能在同一时空照顾到所有受教育者及相关利益群体的利益。因此，即使上述五种不利于政策目标达成的主观因素都已消除，政策执行者在贯彻某项政策时仍然会或多或少地遭遇来自政策受体的阻力。阻力的大小与政策受益面大小或利益分配的均衡程度成反比，与政策目标的达成度也同样呈反比关系。过往乃至今天改头换面依然存在的“等级学校”、“示范性学校”、“名校”、“重点班”、“特长班”和“奥数班”等相关教育政策的既得利益者，不少都希冀保持现存既得利益乃至使之最大化，对以公平为导向的教育政策三番五次的“明令禁止”充耳不闻、视而不见、我行我素，就是这一现象的最好注脚。

　　(二)政策环境条件类因素

　　1.决策者对问题和环境发展变化预测不准。政策表面上针对的是已经提上决策者议事日程的现实问题。但是，问题的本质特征之一便是它的动态发展性。政策问题的发展既有问题按自身规律发展的一面，也有问题受到它所存在的环境中诱因的驱动而发展变化的一面。从决策结果即出台的政策看，它虽然是以现实问题为基点或切入点，但其聚焦点自始至终都锁定在未来的某一时空中变化发展中的问题。而且，问题的解决是在充满变数的未来环境中进行的。因此，决策者在界定问题(问题背景的诊断、问题定性和问题影响范围与程度的判断)时，必须充分运用时间序列分析法(过去-现在-将来连续性)等相关有效方法，寻找政策问题发生、发展的轨迹，把握背景中形成问题的诱因，对症下药。同时，必须密切跟踪并把握好政策问题的诱发因素在特定未来时空中的变化发展趋势，以及在方案预置时的因应策略。此外，决策者在考虑政策方案的可行性时，必须把握好政策方案实施的宏观背景的发展趋势，特别是宏观背景中与政策问题解决相关的有利和不利条件相互转化的可能性，给定政策实施的必要前提，否则，政策执行也会大打折扣。因此，决策者对问题和环境条件的准确预测，是政策顺利执行的必要前提条件。指望决策者准确预测问题和环境在未来某一时空的发展变化，既是奢望也是苛求更失公平，因为社会科学预测的特征之一恰恰就在于其不确定性，是人类认识能力的局限性和社会复杂性所决定的。

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