提高教育政策执行力必须超越“执行”的视域局限(3)

　　2.政策制定和政策执行的环境不一致。决策始于问题认定及其成因的分析，而这一过程又通常是将各地各级各类成因概括汇总、提炼抽象的过程。空间上，虽然各地存在的问题相似，但并非各地相似的问题具备所有成因。换言之，决策活动发生的层次越高，认定的问题越宏观、越具典型性，问题成因概括越完整、越抽象，与基层的具体实际也就变得越来越遥远。这样，决策时所预测的问题环境与解决问题的实时执行环境出现不吻合现象，为解决基层问题的上层政策回到基层时已附上了几分陌生感，不为执行者所熟悉，陡添执行难度。时间上，科学决策并非弹指之间而需假以时日。决策时限越长，问题及其成因发生量和质变化的可能性越大，政策或“夭折”或过时或失去针对性，原有政策目标达成的希望相应变得渺茫。换句话说，政策主体的认知方式和决策的延时性以及环境变化的不可控性使得政策呈现出不可执行性，也就更遑论执行力了。

　　3.决策者高估执行层所拥有的条件、资源配置不到位。这里所说的资源主要是指人力、物力、财力、时间、空间、信息和组织资源。任何政策执行都有执行成本概算。决策者资源配置不到位一是指决策者低估了政策执行所需的成本；二是指虽然概算合理但实际资源配置时未全额配置、‘短斤少两’。决策者高估执行层所拥有的条件既有不了解基层情况的可能，也有行政层级之间的利益冲突使然。当前，我国基础教育实行的是“以县为主”的管理体制，但在现行财政制度安排下，经济欠发达地区和贫困地区不少县市教育经费捉襟见肘。高层决策后，他们不是不愿执行，更多的时候是有心无力。常常是上层颁布政策并转移支付部分经费，要求地方政府配套，如学校布局调整、农村免费义务教育政策等得到高层的强力推行、获得了前所未有的政治资源。但是，地方把这种政策形容为“钓鱼政策”，把自己的财政比作“一堂死水”，无鱼可钓，执行的结果是“你给多少钱我办多少事”，显然政策没有执行到位。

　　(三)教育政策自身的因素

　　1.政策制定过程中对政策要解决的问题界定不清，政策的针对性不强、有效性不高。决策始于问题认定。发现问题容易，但准确界定和把握问题甚难。当今社会的教育与外界其他社会系统的联系越来越密切，形成教育问题的原因也越来越多，且交织一起、错综复杂。问题的解决有赖正确诊断问题成因、对症下药。若分析问题成因“只见树木不见树林”必然导致政策目标不明确或目标系统不完整，问题只能得到部分解决，政策目标不能全部或完全实现。若成因把握偏差严重，则政策目标偏离问题，即使目标完全达成，解决的问题不是原来认定的问题而可能是其他问题，即“瞄准A靶但打到B靶”，目标虚假达成，原有问题依然存在。

　　2.政策文本行文表达不清、歧义横生或留下回旋空间过大。从客观上说，中国语言文字中一词多义的特性为政策条文的多种解释提供了可能。加之，政策本身所指向的是事物的理想状态，使用的语言一般多为描述性的，阅读同一文本产生歧义理解在所难免。而且，政策文本撰写者语言表达能力的有限性和遣词造句的生疏、新潮和独特的癖好也人为地使得政策文本行文表达不清，导致政策执行的方向呈发散性。政策文本中经常使用的“原则上”、“逐步”等使得政策执行的效果往往被“特例”、“特殊”和观望等待所消解，已是人所共知、无须赘述。

　　3.政策的可信赖度不高。一项政策出台后能否得以顺利而有效的贯彻实施与政策本身的可信赖度高低密切相关，即人们在多达成度上相信通过实施某政策能使相关事物达到某种理想状态。政策的本质特征之一就是现实变革性。它既要趋好地改变现状，更要改变实践者与现状相适应的观念和行为模式。无论是政策执行者还是政策受体，他们愿否舍旧纳新取决于他们对政策的利好价值的认知和坚信。政策的可信赖度越高，人们对实施政策的热情越高，主动性越强，服从性也越强；反之，则漠不关心甚至抗拒。

　　4.政策信息传递失真或传递的信息紊乱。政策信息的传递失真可分为主动失真和被动失真。前者是指政策信息的传递者因立场、态度、情感以及价值观念和价值取向等与政策所包含的相左而有意识地增减政策信息或曲解政策愿意；后者是指传递者因认识水平的有限性而无意识的误解政策或认识不到位。波尔[11](Ball)和易特曼[12](Yeatman)称这种现象为：同一政策，千人千解。通常，管理的跨度和幅度越大，政策信息传递的失真度越大，政策目标的曲解度也越大，政策有效执行的难度就越高，其目标达成的可能性也就越小。政策传递的信息紊乱是指同一时空出台的多个相关政策精神相左或价值取向不一致。如我们许多地方在为追求教育公平而取消义务教育阶段“等级学校”评估的同时，但又在大张旗鼓地建设和评估“全国示范性高中”，在推进学前教育社会化过程中建设“公办示范性幼儿园”。显然，这些政策放到整个教育政策体系中去审视，他们给出的信息紊乱，使人疑虑、观望，以至于削弱了执行政策的坚定性。

　　(四)技术操作失误的原因

　　政策意义上的技术操作失误主要表现为以下几种形式：第一，新政策出台的频率过高，改革浪潮汹涌、一浪接一浪、一浪高过一浪。政策受体久处浪尖、疲于应对，到承受能力快枯竭时，政策实践者(含执行者和政策受体)会本能地“游出浪尖”而至平静的水面喘息。第二，政策的连续性不强。因决策主体更迭或环境变换，针对同一问题的政策纵向不连贯、横向不协调，令执行者无所适从以至采取“无为”策略静观其变。第三，政策不配套。如前所述，当今社会的教育与外界其他社会系统的联系越来越密切，形成教育问题的原因也越来越多，且交织一起、错综复杂。解决教育问题的政策，其目标的实现离不开相关领域配套的政策。单一教育政策解决教育问题的可能性日益减小。第四，政策执行主体不明确或虽明确但不具备履行相关职责的地位、权力和条件，以至出现人人“负责”又人人都不负责现象或负责的执行主体反倒在地位、权力和条件上受制于非执行主体，如教育督导中相关政策的执行。第五，达成政策目标所需的条件无法满足。其一是决策者对政策目标达成所需条件预估不足，设定的条件水平低于达成目标所需的水平。其二是，虽然设定的条件水平与达成目标所需水平持平，但缺少得力保障措施以至条件因各种主客观原因而无法到位。第六，缺少确保政策执行的有效监督机制，信息反馈渠道不畅通，信息反馈不及时、不全面。目标达成受阻时，不能及时采取应对措施，如：或调整目标、或放宽期限、或追加条件，以至坐失良机、最终无法达成政策目标。第七，界定政策目标达成度的评估指标体系太具开放性、弹性和模糊性而欠缺应有的科学性、完整性和具体可考核性。这样，界定的随意性增大，甚至听凭个人意愿随意判断。另一现象是界定者随意增减评估指标或者降低或抬高指标标准，造成执行者无须努力便可达成政策目标或无论怎么努力也不能实现目标的局面，其结果必然是执行者尽可能“少为”或失去信心，最终影响政策执行力的发挥及其目标的实际达成。

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