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第1篇：以风险管理为导向的税收征管模式研究——以广西地方税务局为例
蒋励佳
税收风险管理是国家税务总局遵从税收管理规律，顺应国际税收管理演进趋势，基于中国国情及当前税收环境，着眼强化税收安全、降低征纳成本、推进依法治税、促进纳税遵从提出的一项举措。在风险管理理念下，如何创新完善税收征管模式，成为税务部门目前面临的一个重大课题。鉴于此，本文从风险管理的理论出发，通过对税收风险管理和税收征管模式等内容的研究，结合广西地税征管工作实践，分析风险管理原理和流程在税收征管中的应用现状以及目前存在的问题和难点，提出了构建具有广西地税特色的以风险管理为导向的税收征管模式的路径与对策，以期进一步有效防范和化解税收征管过程中存在的风险，从而提高税法遵从度和纳税人满意度，降低税收流失率和征纳成本，发挥税收在促进经济社会健康发展，建设富裕文明和谐新广西的积极作用，更好地推动地税事业科学发展和服务广西经济社会发展大局。
一、研究缘起
税收征管模式是税务机关组织税收征管要素、开展税收征管活动的方式，通常表现为征收、管理和稽查的有机组合，反映税收征管的制度水平与技术水平。建立科学合理的税收征管模式，不断提高税收征管质量和效率是有机协调税收征管与税收制度实现的内在要求，也是税制目标在税收征管实践中的具体体现。
改革开放以来，为适应社会主义市场经济的发展，充分发挥税收的职能作用，通过多年的积极探索与努力实践，税收征管体制不断创新，税收征管模式日渐完善，正在逐步从传统走向规范化、现代化。但随着经济全球化、经营主体和模式的多元化、信息技术迅猛发展、政府职能转变、纳税人维权意识增强，传统征管理念、征管方式、征管手段、机构设置、制度设计难以完全适应现代税收征管的客观需要，直接影响到纳税人满意度和税收遵从度的提高，也影响到税收征管质量和效率的提高。
为适应形势发展变化，2002年国家税务总局首次提出将风险意识理念引入税收征管工作。2004年国家税务总局在全国税务工作会议上提出，税收征管工作重心要转移到税源管理上来，要在税源管理中实施科学化、精细化管理，从源头上控制和防范税收流失。2012年国家税务总局提出了“以纳税人自主申报纳税为前提，以促进税法遵从为目标，以风险管理为导向，依托专业化、信息化管理方式，优化服务，加强评估，集约稽查，强化监督”税收征管改革总体思路，在顶层设计上体现了风险管理在构建现代税收征管模式的探索和实践中的重要性。
二、税收风险管理的概念界定
“风险”的概念源自于意大利语“RISQUE”，意指一些自然现象带来的客观存在的危险。到19世纪，风险一词主要运用于与保险相关的事件。而现代意义上的风险，已不再局限于狭义的概念，逐渐扩展为“遇到破坏、损失的可能性和危险”。之后，风险一词越来越被概念化，逐步被广泛应用于各种学科和领域，与人们的决策和行为后果联系越来越紧密，并形成了科学、系统的理论。
税收作为政府参与经济活动的杠杆，具有筹集财政资金、调控宏观经济、调节收入分配等功能。在执行上述职能过程中，任何一种税收政策的现实结果与预期结果之间都存在偏差，这种偏差是客观存在的，而且具有不确定性和变化性，税收现实结果与预期结果的不一致性正是税收风险所在。因此，可以将税收风险定义为政府在征税活动过程中，由于政策与制度安排以及各种因素综合影响而导致的税收活动预期与活动结果的偏离，从而导致税源状况恶化、税收调节功能减弱、税收收入不能满足政府实现职能需要的一种可能性。
三、我国税收征管模式的嬗变
(一)职能统一模式。
20世纪80年代中期以前，我国长期处于计划经济体制，采取计划经济体制下高度集中的税收管理模式。与这种状况相适应，税务部门采用以专管员为核心的“一员进厂、各税统管，征、管、查职能合一”的税收管理模式。随着经济的快速发展，管户数量大幅度增加，管理难度增大，靠人管人，靠人盯户，分散征收的上门收税的传统方式，不仅管理质量无法保证，管理风险也难以避免。
(二)职能分离模式。
20世纪80年代中期以后，我国进入全面改革开放时期，经济体制和税收制度都发生了重大变化。征管模式转变为“征收、管理、检查三分离”或者“征管和检查两分离”模式，开始打破征、管、查三权集中的弊端，明晰工作职责，各职能部门之间形成了制约与互促的关系，提高了税收征管效率。其不足之处在于，改革的系统性不足，局限于税务机关内部分工的调整，而没有统筹整个征管事务，征纳双方权利与义务仍然不够清晰。
(三)三位一体模式。
为适应社会主义市场经济体制，1994年中国进行分税制改革，对税法进行了统一，对税种进行了简并，将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别管理。为适应“分税制”的管理要求，国税总局提出了“建立申报、代理、稽查三位一体的税收征管新格局”。但由于没有恰当地界定征纳双方的法律地位和税收代理的法律地位，没有科学地处理申报、代理与稽查三者之间的关系，实践效果并不理想。
(四)新征管模式。
1996年，国家税务总局总结税收征管职能分离的做法，通过了深化税收征管改革的方案，提出了“以建立纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新税收征管模式。新征管模式的建立在明确税务机关与纳税人的法律责任、促进广大纳税人自觉主动地履行纳税义务、提高税收征管的现代化水平以及强化依法治税等方面都发挥了积极的作用。但是，随着新模式的实践，逐渐暴露出“淡化责任、疏于管理”问题。
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