我国个体工商户税收征管问题及对策思考

文/胡绍雨

【摘要】自上世纪80 年代以来，税务机关和学术界对个体工商税收征管进行了探讨，但由于指导思想和最终目的不明确，误认为个体工商户税收征管就是“以票管税”、“惟票定税”，从而造成确定户数难、税款征收难、职权行使到位难和日常管理难。本文从个体工商户税收征管的现状入手，分析了当前个体工商户税收征管中存在的主要问题、困境及原因，并提出了相应的对策。

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关键词 个体工商户；税收征管；问题；对策

【基金项目】国家社会科学2010 重大招标项目(10zd&038)、博士后科学基金面上资助项目(2013M542231)、湖北省教育厅2012 人文社科项目（2012G419） 的阶段性成果。

【作者简介】胡绍雨，中山大学岭南学院博士后，中南财经政法大学武汉学院副教授，研究方向：公共经济、社会保障、财税理论。

一、引言

完善个体工商户的税收征管工作，一直是税务工作者积极探索和追求完善的老话题。近几年，按照国家税务总局提出的科学化、精细化的税收征管工作新要求，税务机关不断完善税收管理员制度，加大对个体户税收管理的力度，取得了一定成效，但由于个体工商业户自身利益驱动的特殊性和税务部门征管手段滞后等诸多原因，在基层税收工作中，个体工商户的税收管理始终是一个难点。

二、我国个体工商户税收征管现状及问题

（一） 个体工商户税收征管现状

我国个体工商户的发展主要在改革开放以后。

1988年全国人大七届一次会议肯定了个体私营经济的合法地位，个体私营经济开始起步并慢慢发展起来。1992年至2003年，邓小平南巡讲话鼓励经济发展，放宽政策，使得个体经济快速发展起来。这一时期国家还对个体工商户提供了一系列优惠政策，使得个体经济蓬勃发展。税收收入中个体工商户的贡献逐渐增加，民营经济也越来越多元化。

（二） 个体工商户税收征管问题

1.个体户纳税户数难掌握。由于个体业户一般具有零星、分散、规模比较小、遍布城乡各地、监管难度大的特点，个体工商户中有相当部分是无证经营，特别是在管理薄弱的区域（城乡结合部及边远乡村） 这一状况较多。部分有证经营者在领取营业执照后未办理税务登记证，在日常的个体税收征管工作中对无证经营户、有营业执照未办理税务登记和变更经营地址不变更税务登记证的经营户，还不能及时有效地管理起来。

2.纳税定额难以准确核定。个体工商户绝大多数没有设置健全的经营账簿，没有完整的经营资料，有相当部分没有固定的经营场所，经营业务大部分不填开发票，购进商品和原材料不索取凭证，有的经营时断时续。即使有账簿，大都有账外经营现象，许多不能如实申报经营收入。在这种情况下，对多数个体经营户只能采取定期定额的征税办法。但是，由于缺乏计算依据，给确定纳税定额造成很多困难，存在定额核定与实际经营情况不符的现象。虽然采取了《个体户计算机核定定额管理办法》，但由于难以采集到准确的数据，仍然无法核定税收定额。

3.纳税申报难规范。由于个体税源分散，达到起征点应征的税额较少，以征管质量考核标准衡量，部分有证个体工商户的纳税申报率和税款入库率偏低，有些无证经营户的主动申报纳税率更低，这是个体工商户税收管理中的一大难点。特别是未达起征点的业户，当达到征起点后按照规定应如实申报营业额，但实际上连续几个月的营业额超过起征点后，税务机关就必须调整定额，个体户为了逃避纳税不愿意主动申报纳税。

4.纳税情况难检查。在日常征管中对个体工商户的纳税情况进行税务稽查困难重重。一是缺乏经营资料，查核缺乏依据，或者经营资料不齐全，查核依据不足。二是经营活动不规范，在经营场所难以掌握其全部进销存和生产经营情况，进入居所或其他地方检查又没有相应的法律依据。有的业户一旦得知税务稽查信息，很快就会将生产经营的大宗产品、商品进行转移，致使稽查人员难以了解真实经营情况。三是现金交易多且开具发票少，无法查核其真实的经营额。四是多头开设银行账户，难以通过银行查核其业务往来情况。

5.使用发票难管理。由于大多数个体工商户经营活动不规范，在发票的使用管理上存在问题较多。一是填开发票不规范，项目填写不齐全，不按顺序填开，有的拆本使用。二是使用不合法凭证的现象时有发生。三是虚开发票或“大头小尾”填开发票。四是为他人代开发票。五是普通发票比销制度不完善。比销制度不够完善主要表现为使用时限没有明确规定。

6.税收管理员有畏难情绪。个体工商业户税收管理工作繁琐、复杂、具体，需要做很多宣传辅导、说服解释工作，这都需要税收管理员认真落实。但撤销一些税务分局后，分管范围更大，往往一个税收管理员要负责几十户甚至几百户的个体户的税收，因此，一些基层税收管理员就产生了畏难情绪，工作责任心不够强，对个体户采取走马观花式的粗放型管理，加上提高个体双定户的税收起征点，大部分个体户的每月定额都未达起征点，有时税收管理员只关注起征点以上的业户，对起征点以下业户疏于管理，出现失管漏管的现象。

三、个体工商户税收征管主要影响因素

（一） 体制因素

2007年《个体工商户税收定期定额征收管理办法》颁布以来，取得了明显的效果，但税务机关在税收征管过程中仍存在一些问题。一方面定额核定与调整存在着较大的随意性。在操作定额上凭印象、走关系，人为因素较多，有些纳税人还采用假停歇业来偷逃税款，导致大量税款流失。另一方面定额只注重规定不重实际，许多地方采用双定户标准化管理系统进行机内定额。一些纳税人所处的地段等级虽然差，但实际经营规模、所发生的经营额不亚于地段等级较好的纳税人，而税务管理人员只按照机内生成定额数进行核定，评议人员又未掌握第一手资料，导致定额偏低，缺乏实用性。

（二） 组织因素

1.税收征管技术手段缺乏创新。一方面，受税收法制建设滞后的影响，个体税收在征管中存在的问题长期得不到及时有效解决，加上个体工商户数量与日俱增，使得个体税收征管中存在的问题日益积累。另一方面，由于各级税务部门对个体税收重视力度不够，对个体税收征管发展目标缺乏长远的科学规划，加之对个体工商户发展规律缺乏系统性、前瞻性的研究，落后的、粗放式的个体税收征管办法已远远不能适应个体税收征管的现实需要。

此外，没有形成竞争的激励机制。

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