美国行政法上的实质性证据标准

　　【正文】
　　导言
　　法院审理案件事实，仅仅是为了查明事实真相吗？曾经有一个时期，对绝对真实性的追求占据了中国诉讼法学界的主流。[1] 随着司法改革的推进，学界普遍认识到“客观事实”与“法律事实”的差异，从观念上摒弃了对绝对真实的追寻，在操作上肯定司法判决依照法定程序和证据规则去认定事实。[2] 我曾经在一篇文章里论证，法院对事实问题的认定，也可能包含价值的判断。[3] 在本文中，我想进一步提出，对事实问题的司法审查涉及到不同部门之间的关系。因此，它不仅仅是一个事实问题，也不仅仅是一个价值判断问题，它还是一个权力分配的问题；法院审查行政事实时，应当意识到自己在权力结构中的限度。
　　民事和刑事诉讼法学者讨论的注意力主要放在证据的来源、形式和递交等问题上，较少涉及不同法律部门之间在事实认定上的权力关系。在讨论行政诉讼事实问题审查强度时，这个问题才被凸显出来。
　　中国自从行政诉讼制度建立之初到现在，法院对行政机关所认定的事实进行频繁、深入而几乎没有穷尽的审查。根据对《人民法院案例选》的统计，在法院撤销行政行为的判决中，有一半援用了“主要证据不足”这一理由，其中在五分之一强的撤销判决中法院以此作为唯一理由。[4] 在强调“以事实为根据”的观念和追寻“客观事实”的目标下，法院对行政机关所认定事实进行全面、深入审查[5]，几乎没有限制和节制。一个官司从基层法院打到最高法院，事实问题可能仍然纠缠不解，而最高法院似乎也乐于对事实问题作出再次认定。[6] 一位德国的比较法学者指出，中国法院对事实问题的审查非常宽泛，以至有“重复行政程序”的功能。[7] 虽然中国法院在具体案件中对待事实问题的态度缺乏统一标准，但上述判断还是大体反映了行政诉讼的基本状况。
　　在理论界，多位学者在区分事实问题和法律问题的基础上，主张法院在事实问题的判断上应当采取“弱式审查”，对于行政机关的事实认定给予一定的尊重。[8] 朱新力教授分析了事实问题所包含的多样形态，认为对事实问题的审查实质上是个（合法性基础上的）合理性问题，法院切忌以自己认为正确的事实结论代替行政主体的事实结论。[9] 一些学者进而提出，针对案件具体情况，法院应当分别确立规则审查、合理审查和严格审查标准。[10] 但也有学者对此颇感犹豫。杨伟东教授认为，从法制发展趋势来看，中国确应将行政决定中的法律问题与事实问题进行区分，但从行政法制度现状来看，目前并不具备英美国家区别法律问题与事实问题、降低对事实问题审查标准的条件。[11]
　　在前述讨论中，多位学者提到并主张借鉴美国的实质性证据标准（substantial evidence）。但目前为止，还没有见到对该标准深入的介绍。为了弥补这一缺憾，下面将以美国司法审查历程中的一个经典案例——环球照相公司案件——为例，结合事实问题审查的制度背景，展示美国法上实质性证据标准。选择个案讨论的方式，是考虑到对事实问题的审查标准是个操作性很强的课题，放在具体的案件中展开讨论要比抽象的谈论更容易让人领会。
　　在理论和实践上，美国法院对行政行为事实问题的审查标准有好多个，包括重新审查标准（trial de novo）、独立判断标准（independent judgment）、明显错误标准（clearly erroneous）、实质性证据标准等等。[12] 随着《联邦行政程序法》的规定，制定法层面上的审查标准统一为三个，即法院重新审查标准、实质性证据标准和“恣意、反复和滥用自由裁量”标准。[13] 在这些标准中，适用范围最广泛、运用最频繁的当属实质性证据标准。实质性证据标准也涉及证据的可接受性问题，特别是传闻证据的可接受性问题[14]；但更多的时候，它涉及对相互缠绕和冲突的各种证据（包括言词证据）的证明力评估问题。下面讨论的环球照相公司案是一起劳动争议行政裁决引起的案件，涉及的就是实质性证据标准下的事实评估问题。

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