论计划裁量及其界线——基于与1般行政裁量比拟较的思索

关键词: 行政计划/计划裁量/界线

内容提要: 伴有着“计划行政”时期的到来，德国从行政裁量基础上发铺出了“计划裁量”这1概念。它有自己独特的法律个性而与行政裁量有“质”的差别，这很大程度上是源于计划法“目的——手腕”模式的规范构造特性。由于计划未来性以及计划法规范构造等多方面的原由，计划裁量重在法律的实现，而不是法律的履行，法治主义有“空洞化”的危险。掌握计划裁量的界线可以从正当性、必要性、计划同1性以及利益衡量等几个方面入行考量。
 
 
      在现代社会，行政计划正在施铺着越来越首要的作用与影响。“行政规划和基于行政规划而铺开的规划行政，被视为现代行政的首要特征之1。”[一]计划裁量作为1种专门适用于行政计划而与传统行政裁量相区别的概念，对于于行政计划本身理论体系的构建以及构成有着首要的意义，在最近几年国外的行政计划钻研中，逐渐成为1个钻研的重点。由于计划未来性以及计划法规范构造等多方面的原由，法治主义在行政计划领域有“空洞化”的危险，如何掌握计划裁量的界线是必须重视的现实课题。
        1、计划裁量概念的构成
       在现代社会，行政计划被采取的越来越多，计划法也愈见增多，有关计划构成的裁量与传统行政裁量的不同也逐渐为人们所通晓，计划裁量的概念也就应运而生。计划裁量的概念最先发生于德国，一九六0年颁布的德国联邦建设法的有关划定成为酝酿该概念发生的泥土，依据该法的有关划定，建设计划的制订是市乡镇自治规模内的事情。[二]市乡镇拥有独立抉择计划内容的“计划高权”。然而“计划高权”要遭到宪法以及法律的1般原则和联邦建设法的拘谨。一九六九年，联邦行政法院在市乡镇计划高权的基础之上于裁决中发铺出了计划裁量这1概念。裁决以为联邦建设法关于市乡镇在其责任规模内制订建设治理计划的划定之意旨，不只是承认了市乡镇的计划高权，更象征着对于于计划裁量的承认。计划权限，或者多或者少的囊括了构成自由的余地，而且必须囊括这1余地。因为没有构成自由的计划，自身就是自相矛盾的。计划者的构成自由，并非是基于某种特定的精神作用，而是囊括了熟识、评价、评定、意欲等种种要素。对于于这类构成计划的裁量，有的人把它称为“计划者的构成自由”，然而更多的人仍旧称之为“计划裁量”。[三]“在行政规划的策动制订中，与1般的裁量行径比拟，行政厅拥有更为广阔的断定余地以及构成自由。这就是所谓的规划裁量或者规划构成的自由。”[四]
      裁量对于于行政计划而言是必定的，正如有的学者所言“无构成自由之规划自身即为矛盾”[五]。回结起来，这类必定性主要来自3个方面：
      1是与行政计划本身未来性的特色有关，由于它是对于于未来情况的猜想以及设定，于是基于人类熟识能力的有限性，法律不可能对于于未来的情景入行完整正确的划定，于是只能把广泛的自由抉择空间交给行政机关往裁量。“因为行政规划是依据详细情况架构的，作为行政目标的发铺蓝图，由实体法对于行政规划内容加以完整的制约是不可能的。即使希望事先用法律条文对于规划内容加以实体法上的制约，也不外是提醒抽象的方向性断定要素等，对于行政提醒裁量准则而已经。”[六]
      2是由计划法自身的特色抉择的，由于其采取目的程式的规范结构，并无明确的法律要件的涵摄内容以及法律效果的划定，其划定基本上只拥有裁量基准以及宽泛的束缚、指引作用。传统的法律结构属于“要件——效果模式”的条件程式，1个彻底的法律规范在结构上由3个要素形成，即假如、处理以及制裁，当事实相符某法律要件时，则产生某种法律效果，相符3段论的模式。而计划法构造则属于“目的——手腕模式”的目的程式，法律本身划定必然的目的，并综合的选择适用各种手腕，并无显著的假如、处理以及制裁等要素。计划法虽课以行政方面需实现个别目的的前提，然而并无如条件程式那样以划定个别行政活动的形成要件为前提，并非是按照既定的抽象性划定而为涵摄的履行，而是依据本身创造性、构成性的指导及主动精神与决断加以实现。1般以为采取目的程式的计划法规范与采取条件程式的传统法律规范有下列的判别：（一）条件程式关注法律的履行，夸张规范履行机能；而目的程式则关注法律的实现，夸张规范的社会构成机能。涵摄性的思索在计划法构造中失往基础地位，传统法律的3段论也再也不适用于计划法。而是以各种利益，各项必要性的衡量，与对于未来发铺的猜想作为基准所构成的法实现形态。行政的重点则在于达成目标，以致于后来的计划履行只拥有从属的意义，因为到了履行的阶段，基本上大势已经定，随着计划的1步步铺开是必定要产生的。所以关于履行的机能，条件程式法规范视之为重心，而在目的程式法规范中只拥有从属性。（二）条件程式的1般规范拥有过往指向性，目的是实现对于于已经产生的个别事件的详细规制；目的程式的计划法规范拥有未来指向性，目的是达致总体性的社会构成机能，与现代社会国家违景下行政更多地承担起的“社会塑造活动任务”相契合。[七]。与计划的社会构成机能相对于于应，计划法规范与传统法规范比拟较，“规范性”相对于于较弱，而“政策性”相对于于较强。由于行政计划拥有设定规范秩序的准立法性质，是“拥有强烈政策性的行径”[八]，有时候乃至会触及到政治决议规划的成分在内，以致于大量的法外的价值尺度参杂其中。若归避政策的决断，竭力夸张法律的价值中立性及形势上的客观断定，可能反而扭曲了计划法的本色。（三）传统的行政法，将法律要件适用于个别的详细事件，法规范性质是局部的，结构是彻底的。计划法则是预定目标，并选择实现目标的手腕，以实现总体性的社会构成机能，法规范拥有非详细的开放性以及不彻底性的特点。[九] 由于计划法以上的特点，使法治主义在行政计划领域面临着“空洞化”的危险。

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