构建制度预防腐败体系的几点思考

一、制度预防腐败体系存在的主要缺陷
　 当前，制度预防腐败体系中的一个主要缺陷是对源头治理腐败的制度建设较滞后和权力监督的“虚化”问题，亟待加以解决。
　 （一）忽视源头治腐。源头治腐是一个庞大的系统工程。引发腐败的根源是多方面的，有思想上的、体制上的、机制上的、制度上的、社会文化上的，其中最主要的根源是公共权力的滥用加上私欲的膨胀放纵，甚或是公共权力出现“私有化”倾向，亦即权力发生了异化。行政审批权是产生腐败的主要源头之一。但在行政审批权这个主源头中，又包含各类审批、各层次审批及相互交叉审批等许多支源头，容易被人忽视。如企业基本建设里面的投融资审批，按照“企业自主决策、银行独立审贷、政府宏观调控”的办法，控制了主源头，但在施行这些办法的各个环节中，还可能产生权力干预市场的现象等等。如果各个支源头没有进行相应的治理，可能会形成新的腐败源头，影响主源头的治理效果。支源头管不好，主源头就堵不死。
　 （二）忽视网络建设。就现有的制度看，很多是在某一腐败现象发展成为带普遍性或趋势性的问题，有关部门才就这一问题进行调研，制定治理办法或制度。这些制度看似周全，但从整体制度网络建设来看，这些制度只是应急“单方”，互不关联，不仅不能从根本上解决问题，还可能出现制度“打架”现象。如“招投标”、“集中采购”等，涉及几个部门，有的堵住了这一方面的腐败源头，但又可能成为另一方面腐败的土壤。如政府采购制度，假使不采取措施，健全配套制度，采购中心集审批权和采购权于一身，又没有配套的监督约束机制，既当“裁判员”，又当“运动员”，很可能变过去采购中的分散小腐败为政府采购中的集中大腐败。这种腐败影响更坏，为害更烈。
　 （三）忽视制度落实。一些党员干部犯错误，除了主观上的因素外，制度不落实是个重要因素。目前，大部分腐败源头都有相关的制度进行治理，有些不止一个制度，但缺少与之配套的制度落实，即没有执行制度和惩戒制度。如领导干部收入申报制度，对约束领导干部行为作用微乎其微，有人在“落实”中充其量只是报小留大，掩人耳目。由于没有相应的配套制度，对领导干部个人和家庭收入是否合法的审定比较困难，制度本身对领导干部没有较强的约束力。从近年一些领导干部违法违纪的案件看，几乎没有一个领导干部案发前是实事求是按照个人和家庭实际收入填报的，只有当组织调查其经济问题时，才发现个人和家庭有来源不明的巨额财产。
　 （四）忽视权力监督。现行的权力机构经过多方面的改革，已有一定的改善。但权力过于集中和忽视权力监督的问题尚未根本解决。体制转换，市场配置的力度还弱于行政指令的力度，权力监督还弱于权力的滥用。尤其是对主要领导干部缺少监督和制约，常常造成“一把手”独掌天下，一言堂、家长制和盲目决策，形成了“春来我不先开口，哪个虫儿敢作声”的局面。权力过分集中，缺乏民主又缺乏制约，忽视权力监督发展下去，必将造成权力监督的“虚化”，导致权力的绝对化和权力失控，最终走向腐败。 

　 二、预防腐败制度体系存在问题的主要原因
从制度的决策、制定、执行、监督的全过程来分析，造成源头治腐制度建设方面的问题主要原因有以下几个方面：
　（一）缺乏思想认识。腐败是一个社会现象。由于当前我国经济社会处于转轨的特殊时期，旧的体制没有完全退出，新的体制又没有完全建立，不可避免地为腐败分子留下很多体制上的空间。制定制度时，因缺乏思想认识和一定的战略规划，存在着“头痛医头，脚痛医脚”的倾向，缺乏源头治理的系统思想认识，制度建设也缺乏整体性、超前性和预见性。不能用系统思想认识建立反腐败制度体系，是腐败顽症久治不愈的一个重要原因。
　（二）缺乏工作创新。在设计党风廉政建设和反腐败制度时，缺乏工作创新，老框框，老套套，对于制度是否符合客观实际，一般不去过问。有的还搞形式主义，对上级源头治腐的制度满足于照抄照转，甘当“收发员、播音员和复印员”，至于贯彻落实措施是否符合本单位实际，是否具有针对性想得不多。经常定格于党员干部是否有高度的自觉性和优秀品质，忽视新时期内外环境对人们思想的影响，过多地强调党员干部能够“自律”，较少地考虑在一定条件下可能“失律”。所以，大部分制度条文都以“自律”为基础，缺乏强制性和约束力，对想搞腐败者形同虚设。另外，有的纪律条文偏重于引导，缺少对违纪应如何处置等具体规定，使贯彻落实这些纪律规定具有很大的弹性空间，很难起到制约规范的作用。

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